Проблемы правового регулирования закупок отдельными видами юридических лиц

метки: Закупка, Основание, Закон, Федеральный, Отдельный, Данна, Положение, Регулирование

При этом очевидно, что эффективность и целесообразность использования средств бюджета являются приоритетными задачами экономической политики государства — и Российская Федерация в данном случае не является исключением. В связи с этим, немаловажной становится проблема обеспечения эффективности расходов государства для обеспечения государственных и муниципальных нужд, а также формирования соответствующей этим целям системы государственных закупок.

В настоящее время понятие «государственных и муниципальных нужд» вышло за рамки буквального толкования в виде потребностей конкретного государственного органа в целях осуществления своих полномочий. Кроме органов, нуждами государственного значения обладают и государственные корпорации, субъекты естественных монополий, и других организаций, в деятельности которого государство принимает участие.

Однако, в силу своего статуса и своей деятельности государственный орган существенно отличается от коммерческих юридических лиц. Именно поэтому в 2011 году законодатель обеспечил отдельный правовой режим государственных закупок отдельными видами юридических лиц, приняв Федеральный закон от 18.07.2011 N 223-ФЗ «О закупках товаров, работ, услуг отдельными видами юридических лиц», которые предусматривает «льготное правовое регулирование в сфере закупок» по сравнению с Федеральным законом от 05.04.2013 №44-ФЗ.

Очевидно, что из более диспозитивного характера правового регулирования этапе первоначального развития Федеральный закон №223-ФЗ будет иметь определённые проблемные зоны, неоднозначные формулировки и иные проблемы правового регулирования, которые в юридической практике имеют место быть, но не так часто освещаются в юридической теории.

Объектом исследования в данной работе являются общественные отношения в сфере государственных закупок отдельными видами юридических лиц (согласно Федеральному закону №223-ФЗ).

Предметом исследования является комплекс мер правового регулирования закупок отдельными видами юридических лиц в рамках Федерального закона №223-ФЗ.

Целью исследования является определение круга проблем правового регулирования закупок отдельными видами юридических лиц в рамках Федерального закона №223-ФЗ и поиск способов их устранения

Государственное регулирование в коммерческой деятельности ГА

... системы обеспечения безопасности полетов. 1.2. Главные принципы государственного регулирования дея­тельности гражданской авиации Главными принципами государственного регулирования гражданской авиационной деятельности являются в финансово-экономической сфере: государственная поддержка жизненно важных и экономически выгод ...

Для достижения цели работы необходимо решить соответствующие исследовательские задачи:

·Определение дефиниции «закупка товаров, работ, услуг отдельными видами юридических лиц»

·Анализ нормативно-правовой базы, регулирующей исследуемые закупки

·Определение элементов правоотношений в сфере закупок

·Анализ фактического соблюдения принципов закупок отдельными видами юридических лиц

·Классификация злоупотреблений правом в рамках предмета исследования

·Предложение внесению изменений в законодательство о закупках

Теоретической основой исследования являютсяработы О.В. Афанасьевой, К.И. Фамиевой, Н.Ю. Андреева, К.В. Кичика и других представителей юридической теории.

Методологическую основу исследования составляет комплекс общенаучных и частнонаучных методов познания: метод анализа, системный и сравнительный метод, метод аналогии и другие.

Научная новизна. В работе разработаны определения понятий «закупка товаров, работ, услуг отдельными видами юридических лиц», выявлены и квалифицированы факты злоупотребления правом в рамках Федерального закона №223-ФЗ, дана их классификация и разработаны законодательные предложения по противодействию данным злоупотреблениям.

Структура исследования состоит из введения, двух глав, каждая из которых включает по три параграфа, заключения, библиографического списка.

1. Правовое регулирование закупок товаров, работ, услуг отдельными видами юридических лиц

1.1 Понятие закупок товаров, работ, услуг отдельными видами юридических лиц

В текущий момент понятие «закупка товаров, работ, услуг отдельными видами юридических лиц » законодательно не закреплено. Также стоит отметить, что данное понятие не находит своего единообразного понятия в юридической науке и практике.

При этом необходимо заметить, что для установления формулировки этого понятия стоит анализировать каждый отдельный признак терминологии. Во-первых, будет рассмотрена часть понятия, касающееся понятия закупок .

Федеральный закон18.07.2011 N 223-ФЗ «О закупках товаров, работ, услуг отдельными видами юридических лиц» (далее — Федеральный закон №223-ФЗ), исходя из целей своего правового регулирования, является «техническим законодательным актом», определяющим лишь общие принципы деятельности некоторых юридических лиц в сфере закупок. Это объясняется тем, что по своей юридической технике Федеральный закон №223-ФЗ выделяет правоотношения для отдельных видов юридических лиц из общего массива правоотношений в сфере закупочной деятельности. В связи с этим, для конкретизации терминологии целесообразно обращаться к положениям Федерального закона от 05.04.2013 №44-ФЗ «О контрактной системе в сфере закупок товаров, работ, услуг для обеспечения государственных и муниципальных нужд» (далее — Федеральный закон №44-ФЗ).

Специфика закупки строительных подрядных работ

... научных работников, преподавателей, аспирантов, студентов юридических вузов, а также для специалистов, тесно связанных с проведением государственных закупок в сфере строительства. При подготовке настоящего издания использованы ... мая 1999 г. был принят Федеральный закон N 97-ФЗ "О конкурсах на размещение заказов на поставку товаров, выполнение работ, оказание услуг для государственных нужд", ...

Согласно, ч.3 ст.3 Федерального закона №44-ФЗ закупкой товара, работы, услуги для обеспечения государственных или муниципальных нужд являетсясовокупность действий , осуществляемых в установленном настоящим Федеральным законом порядке заказчиком и направленных на обеспечение государственных или муниципальных нужд.

Далее необходимо квалифицировать термин «товары, работы, услуги» .

Для устранения подобного нюанса целесообразно обратиться к Гражданскому кодексу Российской Федерации. Статья 455 признаёт за товаром любые вещи с учётом соблюдения положений ст. 129 Гражданского кодекса РФ, а именно правил нахождения вещей в гражданском обороте.

В нормативно-правовых актах, не являющихся кодексами, также содержится определение «товара». Федеральный закон от 26.07.2006 №135-ФЗ «О защите конкуренции» товаром является объект гражданских прав, в числе которых признаётся и работы и услуги , которые используются для продажи, обмена или введения в оборот другим способом (Федеральный закон №135-ФЗ).

В рамках данного исследования в качестве целесообразной формулировки будет использоваться понятие, установленное Федеральным законом №135-ФЗ. Данный подход определяется, во-первых, объединением товаров, работ и услуг в единый объект исследования (в рамках Федерального закона 223-ФЗ категории «товар», «работы», «услуга» не имеют существенного различия), во-вторых, взаимодействия исследуемых нормативных актов с положениями Федерального закона № 135-ФЗ (например, в части недопущения ограничения конкуренции при определении поставщика).

В-третьих , необходимо установить содержание категории «отдельные виды юридических лиц ».

Как уже отмечалось ранее, Федеральный закон №223-ФЗ регламентирует деятельность ограниченного круга правоотношений в сфере закупок. Прежде всего, ограничение происходит по кругу субъектов, правоотношения с которыми регулируются.

Федеральный закон №223 — ФЗ в положениях ч.2 ст.1 определяет общие принципы закупочной деятельности в отношении юридических лиц, которые подробно будут рассмотрены в третьем параграфе данной главы.

Говоря о круге заказчиков, установленных закономпредставляется корректным вывод о том, что в рассматриваемом нами понятии участниками закупок являются юридические лица, учреждённые в организационно-правовых формах, позволяющих вести свою хозяйственную деятельность в рамках публичных интересов Российской Федерации, её субъектов, а также интересов муниципальных образований.

Государственная метрологическая служба в Российской Федерации ...

... Российской Федерации". Эти документы вместе с указанным Законом являются основными правовыми актами по метрологии в России. Но следует иметь в виду, что метрологические службы федеральных органов управления не относятся к Государственной метрологической службе, ...

При этом, чтобы дать необходимую в исследовании дефиницию установления признаков по отдельности представляется недостаточным. Также необходимо установить связующие факторы, позволяющие использовать результаты исследования и в других, смежных с рассматриваемой, сферах.

Первым таковым фактором

С.Б. Осипова в своём исследовании отмечает, что для определения понятия государственных нужд необходимы четкие критерии. К данному тезису стоит добавить, что необходимость заключается именно в законодательных критериях.

Федеральный закон №44-ФЗ устранил вышеназванное замечание. Положения федерального законодательства прямо разграничивают не только две, а теперь и три разновидности нужд государственных заказчиков (ст.2): первая группа отвечает за функционал внутри страны, продолжая и в настоящее время обращаться к целевым программам (при этом, формулировка дополнилась упоминанием реализации документов стратегического или программно-целевого планирования);вторая группа нужд затрагивает международную составляющую деятельности государства, включает в себя исполнение международных обязательств и реализацию межгосударственных программ взаимодействия;третья группа нужд затрагивает уже техническую и оперативную составляющую деятельности государственного заказчика.

Учитывая взаимосвязь Федеральных законов №44-ФЗ и №223-ФЗ наличие «государственных нужд» и «собственных нужд» приобретает актуальность, например, для коммерческих организаций, действующих при участии государства. Имея своей целью реализацию государственных задач, и при этом, располагая собственными источниками прибыли, рассмотрение категории «собственные нужды» у данных субъектов требует пристального внимания.

В данном случае, удовлетворяя «государственные нужды» субъекты закупок выступают как представители публичного субъекта, а именно Российской Федерации, а реализуя «собственные нужды» участники закупки выступают как самостоятельные юридические лица.

Однако, категория «собственные нужды» на данный момент ни в одном законодательном акте не нашла своей самостоятельной формулировки, хотя актуальность законодательного вопроса этого понятия остаётся высокой. Именно чёткое регламентирование круга «собственных нужд» в совокупности с принципами государственных закупок (например, принципом целевого и экономически эффективного расходования денежных средств) создаст условия для надлежащего контроля и надзора в сфере государственных закупок и снизит уровень злоупотребления правом.

Второй момент

В отличие от других договорных конструкций, употребляемых в гражданском праве Российской Федерации, именно закупки обладают подобным механизмом. В рамках остальных договоров обе стороны изначально действуют, зная друг друга и определяют условия договора в основном по своему усмотрению. В рамках государственных закупок подобное поведение субъектов невозможно в силу ряда особенностей. Во-первых, источником финансирования данных контрактов является федеральный бюджет, что предусматривает повышенную ответственность заказчика при осуществлении расходов.Во-вторых, в плоскости взаимоотношений государственного заказчика и возможных поставщиков невозможно руководствоваться обычными правилами предпринимательской деятельности — условия договора (в том числе и цена) определяются прежде всего готовностью соответствовать требованиям технического задания.

Функции Государственной Думы РФ и основания ее роспуска

... ведения Российской Федерации принимаются федеральные законы и федеральные конституционные законы, а по предметам совместного ведения - федеральные законы и принимаемые в соответствии с ними нормативные правовые акты субъектов Российской Федерации. Статья 104 устанавливает: «Законопроекты вносятся в Государственную Думу». Наконец, ...

Исходя из квалификации отдельных частей и определения межотраслевых факторов, понятие «закупки товаров, работ, услуг отдельными видами юридических лиц» выглядит следующим образом — это совокупность действий, осуществляемых ограниченным законом кругом лиц, в установленном федеральным законодательством порядке, выражающаяся в заключении и полном исполнении гражданско-правового договора, предметом которого выступают объекты гражданских прав (в.т.ч. работы и услуги),которые используются для продажи, обмена или введения в гражданский оборот иным способом в целях удовлетворения государственных или муниципальных нужд.

Таким образом, закупка товаров для государственных нужд является сложным, комплексно-правовым явлением, представляющим собой синтез норм, содержащихся в правовых актах различной отраслевой принадлежности. Однако, на данном этапе развития российского гражданского, бюджетного и административного законодательства, только установление квалифицирующих признаков и связывающих факторов позволяет наиболее подробно понять сущность исследуемого явления.

1.2 Нормативная основа закупок товаров, работ и услуг отдельными видами юридических лиц

В силу своего комплексного характера, институт закупок товаров отдельными видами юридических лиц имеет многоступенчатую иерархию источников нормативно-правового регулирования. Настоящая глава определяет не только вертикальную иерархию, но и взаимоотношения актов, имеющих равную юридическую силу в горизонтальной плоскости.

) Конституция Российской Федерации.

Данный нормативно-правовой акт имеет высшую юридическую силу на территории Российской Федерации, и, исходя из юридической теории, является актом декларативного характера. Таким образом, положения, указанные в Конституции являются опорными для определения основ и руководящих начал законодательства в сфере государственных закупок.

Согласно ст.8 Конституции РФв Российской Федерации гарантируются единство экономического пространства, свободное перемещение товаров, услуг и финансовых средств, поддержка конкуренции, свобода экономической деятельности. Кроме того, Конституцией РФ основной источник нормативного регулирования в сфере государственных закупок. Поскольку отношения, регулируемые Федеральным законом №223-ФЗ, относятся к предмету гражданского законодательства, то регулирование данного института права относится Конституцией к предмету исключительного ведения Российской Федерации (в силу п. «ж» и п. «о» ст.71 Конституции РФ).

) Федеральные законы

Защита прав потребителей в Российской Федерации

... права в соответствии с настоящим Федеральным законом, гражданин может потребовать от данного лица немедленного возврата переданных ему денежных средств, а также уплаты предусмотренных статьей 395 Гражданского Кодекса Российской Федерации процентов в ...

Основным предметом данного исследования являются положения Федерального закона №223-ФЗ.

Как уже было указано ранее, Федеральный закон №223-ФЗ является «техническим законодательным актом», в частности по отношению к Федеральному закону №44-ФЗ.

Это объясняется несколькими моментами, определяющими закон с точки зрения юридической техники и содержания правовых норм. В частности, в ст.1 Федерального закона №223-ФЗ в качестве целей не определяется регулирование процедуры закупки как таковой. Целью правового регулирования являются обобщённые формулировки, например, «обеспечение единства экономического пространства», «создание условий для полного удовлетворения потребностей нужд отдельных видов юридических лиц», «обеспечение гласности и прозрачности и закупок» и другие.

Технический характер Федерального закона №223-ФЗ определяется и объёмом инструментов правового регулирования — несмотря на большое количество регулируемых правоотношений, законодатель предусмотрел в данном акте всего 10 статей. Многие из положений в указанных статьях либо частично дублируют положения Федерального закона №44-ФЗ (например, в отношении закупок у субъектов малого и среднего предпринимательства), либо содержат нормы, отсылающие к иным нормативно-правовым актам (которые будут рассмотрены далее).

В частности, основу регулирования Федеральным законом №223-ФЗ составляют отношения об информационной составляющей деятельности юридических лиц в сфере закупок, а именно объём сведений, подлежащий размещению в Единой информационной системе (ЕИС), обязанность по информированию Федерального Казначейства РФ об исполнении договора и другие подобные обязанности.

В то же время, все моменты, касающиеся непосредственной процедуры определения поставщика (включая способов его определения), процедуры заключения контракта и иные основополагающие правоотношения отдаются на откуп регулированию заказчиком самостоятельно, путём принятия положений о закупках (которые будут рассмотрены далее).

Федеральный закон №223-ФЗ и Гражданский кодекс Российской Федерации имеют идентичный статус федерального закона. Однако, ч.2 ст.3 Гражданского Кодекса РФ определяет, что гражданское законодательство состоит непосредственно из Кодекса и принятых в соответствии с ним иных федеральных законов, затрагивающих гражданские правоотношения. Если норма гражданского права содержится в комплексных федеральных законах, которые отнести к одной отрасли права затруднительно, то данная норма не должна противоречить положениям Гражданского кодекса.

Поскольку Федеральный закон №223-ФЗ затрагивает правоотношения комплексного характера, включающие не только гражданско-правовой сегмент, необходимо заметить, что аналогичный подход применяется и в отношении административного и бюджетного законодательства.

Подобной позиции придерживается Конституционный Суд РФ в Постановлении от 29.06.2004 №13-П по запросу депутатов Государственной Думы, указав на допустимость определения иерархии между кодифицированными и специальными федеральными законами (в Постановлении рассматривался пример Уголовно-процессуального Кодекса Российской Федерации).

Такую иерархию суд назвал «предметной» и объяснял это особой ролью Кодекса, заключающуюся в комплексном регулировании правоотношений в одноимённой отрасли.

Оценка и анализ производственной деятельности предприятия

... любого предприятия является анализ производственной деятельности и оценка ее эффективности, а также поиск путей ее совершенствования. В настоящее время проблема управления, анализа и оценки производственной деятельности широко рассмотрена в трудах многих российских ...

Кроме рассматриваемого Федерального закона №223-ФЗ (в соответствии с ч.1 ст.2) необходимо руководствоваться и положениями иных федеральных законов. В данном случае федеральное законодательство действует на основании принципа «специальная норма сильнее общей». Это означает, что при возникновении правовой коллизии, правоприменитель в первую очередь действует на основании специальных положений для конкретного правоотношения, а лишь затем переходит к положениям общих федеральных законов (при этом не имеет значения дата принятия этих законов).

При использовании Федерального закона №223-ФЗ подобный принцип используется во взаимосвязи с Федеральным законом от 26.07.2006 № 135-ФЗ «О защите конкуренции», или, например, Федерального закона от 13.10.2008 №173-ФЗ «О дополнительных мерах по поддержке финансовой системы Российской Федерации».

Кроме того, к числу законодательства, имеющего приоритет перед общими нормами Федерального закона №223-ФЗ, являются требования Федерального законаот 04.05.2011 № 99-ФЗ»О лицензировании отдельных видов деятельности». Это касается закупок, при осуществлении которых поставщиком необходимо осуществить деятельность, требующую наличия лицензии. (например, при изготовлении оборудования для атомных станций).

Таким образом, рассматриваемый в данном исследовании Федеральный закон №223-ФЗ занимает центральную позицию в группе федерального законодательства -так как положения закона содержат специальные нормы гражданского законодательства, однако, в силу своей юридической техники не исключается взаимосвязь с другими специальными законами.3) Указы Президента РФ, Постановления Правительства РФ, акты органов исполнительной власти

Согласно п.3 ст.3 Гражданского кодекса Российской Федерации, отношения связанные с гражданским законодательством могут регулироваться Указами Президента Российской Федерации.

В отношении рассматриваемого Федерального закона №223-ФЗ прямых указов Президента РФ в настоящее время не предусмотрено, однако, действуют акты, которые вследствие их применения в определённой степени влияют на «закупочную» деятельность.

Например, к таковым относится Указ Президента РФ от 28.11.2015 №583 «О мерах по обеспечению национальной безопасности Российской Федерации и защите граждан Российской Федерации от преступных и иных противоправных действий и о применении специальных экономических мер в отношении Турецкой Республики». В отношении Федерального закона №223-ФЗ в рамках «турецкой оговорки» был принят перечень работ, выполнение которых субъектами из Турецкой Республики запрещено. В их число входит строительство зданий и сооружений, деятельность в области архитектуры и инженерного проектирования, комплекс туристических услуг, а также обработка древесины.

Согласно п.4. ст.3 Гражданского кодекса Российской Федерации в целях исполнения положений кодекса и Указов Президента РФ принимаются Постановления Правительства РФ.

В целях исполнения указов Президента наиболее ярким примером является Постановление Правительства РФ от 29.12.2015 №1457 в рамках вышеуказанного ограничения..

Коммерческая деятельность промышленного предприятия

... работу по розничной продаже товаров и используют специфические методы розничной продажи. Сбыт готовой продукции - только один аспект коммерческой деятельности ... времени еще не утрачено в России. Гибкость коммерции должна проявляться, прежде всего, в своевременном учете ... взаимоотношениях, принимать во внимание экономическую ответственность при закупке сырья и материалов, учитывать конкуренцию среди ...

При этом, существует огромный ряд Постановлений Правительства РФ, который был принят в силу обязательности требований Федерального закона №223-ФЗ.

В частности, во исполнение п.4. ст.3 Федерального закона №223-ФЗ, Постановлением Правительства РФ от 21.06.2012 установлен перечень товаров, работ, услуг, закупка которых возможна в электронной форме. Всего в перечень включено 147 наименований различной продукции и услуг, входящих вОбщероссийский классификатор продукции и видов экономической деятельности. Например, к таковым относятся закупки по наименованию «троллейбусы», «копировальные аппараты», «компьютерное и электронное оборудование», «услуги складирования и хранения». Стоит обратить внимание на возможность осуществления государственных закупок в электронной форме по наименованиям «картинки переводные», «очки для коррекции зрения», «карты игральные».

Федеральным законом №223-ФЗ предусмотрен ряд вопросов, по которым законодатель позволяет и обязывает принимать нормативно-правовые акты федеральные органы исполнительной власти. Данные акты должны соответствовать положениям Постановлений Правительства РФ и вышестоящим нормативно-правовым актам.

Определяя круг лиц, на которые распространяется действие Федерального закона №223-ФЗ, законодатель ставит градацию в зависимости от совокупной доли государственного участия в деятельности юридического лица. Установление порядка определения этой самой доли законодателем было отдано федеральному органу исполнительной власти, осуществляющему функции по выработке государственной политики и регулированию в сфере закупок — Федеральной Антимонопольной службе. Соответствующим Приказом ФАС России от 16.06.2014 № 390/14 определяется две формулы расчёта доли государственного участия.

) акты муниципальных образований

Следует отметить, что в случае, прямо определенном в ч. 8 ст. 8 Федерального закона №223-ФЗ, нормативное регулирование в отношении ряда хозяйственных обществ с муниципальным участием может осуществляться и с помощью муниципальных нормативных правовых актов.(например, таковым является Постановление Администрации г. Н.Новгорода от 29.12.2016 № 4619″О формировании рекомендуемых предельных (максимальных) цен на товары, работы, услуги при осуществлении закупок для муниципальных нужд города Нижнего Новгорода»).

) локальные нормативные акты

Опорным документом в деятельности каждого участника закупок отдельными видами юридических лиц является соответствующий локальный нормативно-правовой акт. Согласно ч.1 ст.2 Федерального закона №223-ФЗ заказчик обязан принять правовой акт, регламентирующий правила закупки (далее — положение о закупке).

Положение о закупке по своей юридической природе является локальным актом, подлежащим размещению в ЕИСzakupki.gov.ru. При этом, ч.3 ст.2 Федерального закона №223-ФЗ предусматривает закрытый перечень должностных лиц, уполномоченных на принятие решения о закупках (согласно таблице 1).

Основы строительства Вооруженных Сил Российской Федерации (2)

... России в условиях перехода Вооруженных Сил Российской Федерации к новому облику, ... сил противника в дальней и ближней морской зоне, благоприятный оперативный режим и защиту морской деятельности Российской ... закупки. В части ВВТ Военно-морского флота: серийное строительство ... на основе магистрально-модульного принципа конструирования. В рамках реализации ... развития системы вооружения ВС РФ на период до ...

Таблица 1. Перечень субъектов, обладающих полномочиями, по принятию и изменению положения о закупках в рамках Федерального закона №223-ФЗ

ЗаказчикСубъект утверждения положенияГосударственные корпорации и государственные компанииВысший орган управленияУнитарные предприятия (ФГУП и МУП)РуководительАкционерные обществаНаблюдательный советОбщества с ограниченной ответственностьюОбщее собрание/совет директоров/наблюдательный совет

Требования Федерального закона №223-ФЗ в отношении положений о закупке устанавливают ряд обязательных элементов, которые должны содержаться в положении:

а) порядок размещения на официальном сайте в сети Интернет соответствующего плана закупок (включая и порядок внесения изменений в планы закупок);

б) порядок выбора процедуры осуществления закупки (помимо конкурса и аукциона, в соответствии с федеральным законодательством заказчик может предусмотреть и иные способы закупки) ;

в) процедура разработки и размещения на официальном сайте извещения о закупке, закупочной документации, проекта договора, порядок внесения изменений в документацию,

д)правила приёма заявок на участие в закупке

е)правила подведения итогов закупки и иные ключевые положения при осуществлении закупочной деятельности.

В настоящий момент на сайте zakupki.gov.ruопубликовано более 75000 положений о закупках в рамках Федерального закона №223-ФЗ, из которых почти 2000 зарегистрированы в Нижегородской области.Незначительная доля зарегистрированных положений объясняется тем, что в регионе преобладает большая доля заказчиков, являющихся дочерними организациями по отношению к крупным субъектам с государственным участием. Практика деятельности в сфере закупок показывает, что подобные «подчинённые» организации присоединяются к положению о закупках своей главной организации (например, к единому отраслевому стандарту закупок государственной корпорации «Росатом»).

По своей сути, положение о закупках, утверждаемое заказчиками составляет больший объём правового регулирования, чем положения Федерального закона №223-ФЗ. Как уже было установлено ранее, нормами закона регулируется лишь информационная составляющая деятельности в сфере закупок, при этом, для заказчиков предоставляется полная свобода выбора в ключевых юридически значимых действиях в сфере закупок: определении способов закупки, определении критериев победителя конкурсных процедур, порядок определения требований к поставщикам и.т.д.

Таким образом, мы можем заметить, что в настоящий момент в сфере закупок товаров, работ, услуг отдельными видами юридических лиц преобладает многоуровневый характер правового регулирования: помимо стандартных законодательных средств, по сути, организациям с государственным участием предоставлен «льготный правовой режим закупок», основные детали которого заказчики вправе определять самостоятельно. Стоит заметить, что предоставленная свобода выбора действий для заказчиков становится почвой для злоупотреблений правом в рамках законодательства о закупках, которые будут рассмотрены позднее.

1.3 Элементы договорных правоотношений в сфере закупок отдельными видами юридических лиц

Одним из конечных этапов процесса процедуры закупки товаров, работ, услуг отдельными видами юридических лиц является заключение соответствующего договора, имеющего гражданско-правовую природу. В данном параграфе будут детально рассмотрены элементы договорных правоотношений, а также определены возможные существенные условия подобных договоров.

Очевидно, что основной составляющей любого гражданско-правового договора является стороны, которые его заключают, т.е. субъекты договорного процесса.

Правоотношения в сфере закупок имеютна двухсторонний характер, именно для этого используется два термина — заказчик и поставщик.

Поставщиком

Федеральным законом №223-ФЗ в ч.4 ст.3 утверждается, что участником закупки, а значит и потенциальным поставщиком может быть любое юридическое лицо вне зависимости от его организационно-правовой формы, формы собственности, места нахождения и места происхождения капитала, либо индивидуальный предприниматель.

Несмотря на внешне «свободную» трактовку положений Закона, есть ряд факторов, устанавливающих ограничения на круг поставщиков при проведении конкретной закупки. По сути данными факторами является ряд требований, предъявляемых заказчиком в своём положении о закупке, а также механизмы ограничения количества участников в силу закона. К их числу относятся:

·Аккредитационные, лицензионные и иные требования, касающиеся предмета закупки (например, в соответствии с положениями Федерального закона № 99-ФЗ «О лицензировании отдельных видов деятельности» или обязательное членство в саморегулируемых организациях для оценочной или строительной деятельности)

·Статус действующего лица участника закупки, а также отсутствие факта открытия конкурсного производства в отношении участника

·отсутствие факта привлечения участника закупки к административной ответственности в виде приостановления деятельности

·отсутствие у участника закупки задолженности по налогам, сборам и иным обязательным платежам в бюджетную систему Российской Федерацииразмер которой превышает 25% балансовой стоимости активов участника закупки по данным бухгалтерской отчетности за последний завершенный отчетный период

·отсутствие сведений о возможном поставщике в реестре недобросовестных поставщиков, утверждённом ст.5 Федерального закона №223-ФЗ, а также в реестре недобросовестных поставщиков в рамках ч.7 ст.3 Федерального закона №44-ФЗ

Кроме того, есть ряд требований, установленных в силу исполнения Постановлений Правительства РФ, в частности, речь идёт об упоминаемом во втором параграфе данной главыограничении закупок товаров, работ и услуг из Турецкой республики, а также приоритете российской продукции при осуществлении закупочной деятельности. Чтобы избежать нарушения законодательства о закупках, заказчики обязаны ставить такие требования в закупочную документацию, как показывает практика, это происходит на стадии размещения извещения.

Однако, при наложении ограничений на круг участников закупки, заказчику в силу закона запрещается предъявлять к участникам закупки, а также к предметам закупки требования, которые не указаны в положении о закупке или противоречат конкурсной документации.

При этом, оценочные критерии, а также процедура оценки заявок на участие в закупке подлежат своему применению в равной степени ко всем без исключения участникам закупки и предлагаемым ими товарам, работам или услугам.

Если круг поставщиков, пусть и с изъятиями остаётся в силу закона неограниченным, то круг заказчиков (лиц, чьи нужды в силу осуществления закупки будут удовлетворены) очерчен законодателем вполне подробно.

Федеральный закон №223-ФЗ в ст.1 указывает на следующий круг заказчиков:

·Государственные корпорации

Государственная корпорация является одной из форм, в которой создаются некоммерческие организации согласно положениям ст. 7.1 Федерального закона от 12.01.1996 г. № 7-ФЗ «О некоммерческих организациях». Согласно п.1 данной статьи государственной корпорацией признаётся не имеющая членства некоммерческая организация, учреждённая Российской Федерацией на основе имущественного взноса и созданная для осуществления социальных, управленческих или иных общественно полезных функций.

При этом, все без исключения государственные корпорации создаются путём принятия соответствующего федерального закона.

По состоянию на май 2017 года в Российской Федерации действует 6 государственных корпораций: «Росатом», «Банк развития и внешнеэкономической деятельности (Внешэкономбанк)», «Агентство по страхованию вкладов», «Фонд содействия реформированию жилищно-коммунального хозяйства», «Ростех» и «Роскосмос».

·Государственные компании

Ст 7.2 Федерального закона от 12.01.1996 № 7-ФЗ «О некоммерческих организациях» определяет государственную компанию, как некоммерческую организацию, не имеющуюся членства и созданную Российской Федерацией на основе имущественных взносов для оказания государственных услуг и выполнения государственных функций путём использования государственного имущества при осуществлении доверительного управления.

Так же, как и государственная корпорация, данный тип субъектов создаётся путём принятия соответствующего федерального закона.

В настоящий момент действует единственная в Российской Федерации государственная компания «Российские автомобильные дороги».

·Публично-правовые компании

Данная организационно-правовая форма некоммерческих организаций в качестве проектной появилась в 2013 году, однако была реализована только к середине 2016 года путём принятия Федерального закона от 03.07.2016 №236-ФЗ «О публично-правовых компаниях в Российской Федерации и о внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации».

Данный Федеральный закон содержит детализированное определение публично-правовой компании. В частности, к таковым относятся унитарные некоммерческие организации, созданные Российской Федерацией и обладающие полномочиями публично-правового характера, выполняющие соответствующие публичные функции и ведущие свою деятельность в интересах государства и общества.

Представители юридической теории в сфере гражданского права справедливо отмечают о «феномене» публично-правовых компаний, и отмечают сомнительную необходимость появления данной организационно-правовой формы юридических лиц. По мнению авторов, публично-правовая компания по своей структуре и сути деятельности полностью идентична уже существующим государственным корпорациям.

В данной ситуации возможны два объяснения появления данных субъектов гражданского права: замена действующих государственных корпораций или создание отдельных организаций.

Последняя точка зрения не находит своего подтверждения поскольку в настоящее время на территории Российской Федерации не было создано ни одной публично-правовой компании. Первая позиция также не находит своего подтверждения, поскольку Федеральный закон «О публично-правовых компаниях» запрещает реорганизацию отдельных действующих государственных корпораций в публично-правовые компании.

В связи со сложившейся практикой, присутствие публично-правовых компаний в процессе закупок пусть и неоспоримо (исходя из того, что они указаны в норме закона), но представляется сомнительным, поскольку действующей практики сформировано не было.

·Субъекты естественных монополий

Следующая группа участников государственных закупок, регулируемых Федеральным законом №223-ФЗ, определяется Федеральным законом от 17.08.1995 №147-ФЗ «О естественных монополиях». В ст.3 Федерального закона №147-ФЗ под субъектом естественной монополии понимается хозяйствующий субъект, занятый производством на товарном рынке (в случае с государственными закупками в товарный рынок также входят и услуги) в условиях, при которых ликвидация спроса в данной сфере экономической деятельности становится эффективнее в отсутствие конкуренции в силу особенностей процесса производства. При этом товары и услуги, производимые субъектами естественной монополии в их употреблении, не могут быть заменены альтернативой.

К сферам деятельности субъектов естественных монополий относятся следующие:

транспортировка нефти, нефтепродуктов и газа по магистральным трубопроводам

осуществление перевозок железнодорожным транспортом, услуг в транспортных терминалах, портах и аэропортах

оказание услуг связи, включая средства электросвязи (телеграфная и иная связь), а также обеспечение общедоступных почтовых отправлений

передача тепловой энергии

использование инфраструктуры внутренних водных путей

утилизация и захоронение радиоактивных отходов

обеспечение водоснабжения и водоотведения с использованием коммунальной инфраструктуры

ледокольная проводка судов

ледовая лоцманская проводка судов в акватории Северного морского пути

Действующий реестр естественных монополий ведется на сайте Федеральной службы по тарифам (ФСТ России).

·Организации, осуществляющие регулируемые виды деятельности

Федеральный закон от 23.11.2009 №261-ФЗ «Об энергоснабжении и о повышении энергетической эффективности и о внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации» в п.10 ст.2 указывает, что к регулируемым видам деятельности относятся виды деятельности, осуществляемые организациями коммунального комплекса, организациями осуществляющими горячее и водоснабжение, процессы водоотведения, в отношении которых законодательством Российской Федерации установлена процедура регулирования цен (тарифов).

Несмотря на влияние на деятельность данных организаций со стороны государства, рассматриваемые юридические лица могут быть полностью частными. Более того, некоторые из них в качестве своей профильной деятельности используют абсолютно не имеющую отношения к регулируемым видам сферу предпринимательства.

В частности, согласно данным сайта zakupki.gov.ruположение об участии в закупках в рамках Федерального закона №223-ФЗ разместило АО «Молоко» (ИНН 5239001108), располагающееся на территории г. Шахунья Нижегородской области. В качестве основного кода экономической деятельности ОКВЭД у данной организации числится код «15.51.1: Производство цельномолочной продукции»,однако в дополнительных видах деятельности указано «90.00.1: Удаление и обработка сточных вод», что автоматически вводит АО «Молоко» (ИНН 5239001108) в круг заказчиков в рамках Федерального закона 223-ФЗ.

·Хозяйственные общества

Гражданский кодекс Российской Федерации в положениях п.4 ч.1 ст.66 предусматривает возможность создания коммерческих организаций в виде хозяйственного общества в двух формах: акционерного общества или общества с ограниченной ответственностью.

Согласно ст. 96 Гражданского кодекса РФ акционерным обществом является хозяйственное общество, в котором на указанное число акций разделяется уставный капитал, участники которого не несут ответственности по обязательствам общества, но при этом несут риск убытков в рамках деятельности общества в пределах стоимости принадлежащих им акций.

Общество с ограниченной ответственностью, согласно п.1. ст.87 ГК РФ, является хозяйственным обществом, в котором капитал делится на определённое количество долей. При этом, участники ООО не отвечают по обязательствам общества, а риск убытков, приносимых деятельностью общества, находится в границах стоимостного выражения принадлежащих участникам долей.

Как уже было указано во втором параграфе данной главы, законодатель в положениях Федерального закона №223-ФЗ лимитировал круг субъектов, выступающих в качестве заказчиков, в том числе по признаку доли участия государства в хозяйственных обществах.

Методика расчёта доли государственного участия определяется Приказом ФАС России от 16.06.2014 № 390/14- в данном приказе прописаны две формулы определения доли, и при наличии у хозяйственного общества доли участия Российской Федерации, субъекта Российской Федерации, или муниципального образования, превышающей 50 процентов, такое хозяйственное общество становится заказчиком в рамках Федерального закона №223-ФЗ.

Все хозяйственные общества, относящиеся к данному типу, отграничиваются путём присвоения индивидуального кода юридического лица (ИКЮЛ), в котором делается пометка об участии государства.

Параметр ИКЮЛ является техническим средством идентификации всех юридических лиц, прошедших регистрацию в Единой информационной системе в сфере закупок.

В настоящее время с ИКЮЛ хозяйственного общества с государственным участием на официальном сайте ЕИС zakupki.gov.ruзарегистрированы 163 хозяйственных общества. Однако в 2017 году не все из них осуществляют закупки согласно Федеральному закону №223-ФЗ. Это объясняется тем, что часть хозяйственных обществ в установленные сроки не приняла и не опубликовала соответствующее положение о закупках, что автоматически переводит их под юрисдикцию Федерального закона №44-ФЗ.

·Дочерние хозяйственные общества разных степеней подчинения

Положения Федерального закона №223-ФЗ предполагают в качестве заказчиков также дочерние хозяйственные общества, у которых соответствующую долю в уставном капитале имеют ранее указанные субъекты, начиная от государственных корпораций и заканчивая хозяйственными обществами с государственным участием. Формулировка «разных степеней подчинения» предполагает отнесение к данной группе субъектов, указанных в пп.3 п.2 ст.1 Федерального закона №223-ФЗ. Данные субъекты являются дочерними хозяйственными обществами по отношению к обществам, расположенным в пп.2 п.2 ст.1 Закона.

Размер доли в таких обществах составляет не менее 50 процентов, что также обуславливает присутствие в их хозяйственной деятельности публичного участия.

Пункт 1 статьи 67.3 Гражданского кодекса Российской Федерации даёт определение «дочернего хозяйственного общества». Согласно положениям кодекса, общество является дочерним, если иное хозяйственное общество имеет возможность определять решения, принимаемые дочерним обществом. Данная возможность получается несколькими способами: получением преимущества в доле в уставном капитале дочернего общества, путём заключения соответствующего договора, либо иным, непротиворечащим федеральному законодательству способом.

В настоящий момент в реестре организаций официального сайта ЕИС в сфере закупок zakupki.gov.ru индивидуальным кодом юридического лица по характеристике рассматриваемых организаций на федеральном уровне зарегистрировано около 5000 организаций, на уровне субъектов Российской Федерации зарегистрировано около 16000 хозяйственных обществ, а на уровне местного самоуправления зарегистрировано более 39000 акционерных обществ и обществ с ограниченной ответственностью.

·Государственные и муниципальные унитарные предприятия

Понятие унитарного предприятия законодателем утверждено в положениях ст.1 Федерального закона от 14.11.2002 №161-ФЗ «О государственных и муниципальных унитарных предприятиях». Согласно данным положениям унитарным предприятием является коммерческая организация, собственником имущества которой является Российская Федерация, её субъект или муниципальное образование, основанные на праве хозяйственного ведения или оперативного управления.

Вплоть до 1 января 2017 года государственные и муниципальные унитарные предприятия имели возможность осуществлять закупки по Федеральному закону №223-ФЗ без всяких исключений. Однако, законодатель обратил внимание на огромный объём денежных средств, располагаемый предприятиями, и возможные злоупотребления менее регламентированным правом в сфере закупок и Федеральным законом от 03.07.2016 № 321-ФЗ вывел ГУПы и МУПы под юрисдикцию Федерального закона №44-ФЗ.

При этом, унитарные предприятия располагают возможностью продолжить закупочную деятельность в рамках прежнего регулирования в следующих случаях:

) закупка осуществляется с привлечением средств грантов, передаваемых физическими и юридическими лицами вне зависимости от государства их происхождения на безвозмездной основе, либо когда привлекаются средства грантов из бюджетной системы Российской Федерации на конкурсной основе

) ГУП и МУП привлекает соисполнителя по контракту, заключенному с единственным поставщиком в рамках п.2 ч.1 ст.93 Федерального закона №44-ФЗ

·бюджетные учреждения

В соответствии с Федеральным законом от 12.01.1996 №7-ФЗ «О некоммерческих организациях» бюджетным учреждением признается некоммерческая организация, созданная Российской Федерацией, её субъектом или муниципальным образованием для выполнения работ, оказания услуг в целях обеспечения реализации полномочий органов государственной власти или органов местного самоуправления.

По общему правилу бюджетные учреждения при осуществлении закупок для удовлетворения собственных нужд должны руководствоваться положениями Федерального закона №44-ФЗ, законодатель в ч.2 ст.15 Федерального закона №44-ФЗ оставил для данной категории организаций возможность осуществлять закупки и в рамках Федерального закона №223-ФЗ.

Как и для ГУПов и МУПов, этой возможностью является закупка товаров, работ, услуг с привлечением средств грантов, закупка в рамках которой привлекается соисполнитель, а также в дополнение к указанным случаям бюджетные учреждения осуществляют закупки в рамках Федерального закона №223-ФЗ, для оплаты которых используются денежные средства, полученные бюджетным учреждением при осуществлении им иной, приносящей доход деятельности.

Индивидуальный классификатор юридического лица, определяющий статус бюджетного учреждения, как участника закупок по Федеральному закону №223-ФЗв Единой информационной системе в сфере закупок (zakupki.gov.ru) присвоен более, чем 6600 бюджетным учреждениям на территории Российской Федерации.

При этом, правила обязательного размещения положения в ЕИС закупок распространяются и на эту категорию организаций.

·Федеральные государственные унитарные предприятия отдельных сфер деятельности

Выводя государственные унитарные предприятия под юрисдикцию Федерального закона №44-ФЗ, законодатель через некоторое время приходит к выводу о том, что ряд предприятий, обеспечивающих жизнедеятельность государства нуждается в менее регламентированных процедурах закупок.

Именно поэтому ч.2 ст.1 Федерального закона №223-ФЗ была дополнена п.6 при помощи Федерального закона от 28.12.2016 N 474-ФЗ. Согласно нововведениям, в прежней системе закупок остались федеральные государственные унитарные предприятия, имеющие существенное значение для обеспечения прав и законных интересов граждан Российской Федерации, обороноспособности и безопасности государства.

Положения закона указывают на наличие закрытого перечня данных ФГУПов, которые представляют для государства особую ценность. Перечень рассматриваемых федеральных государственных предприятий утверждён соответствующим Распоряжением Правительства РФ от 31.12.2016 N 2931-р.

В первоначальной редакции, с момента принятия которой в момент проведения исследования прошло 6 месяцев, находились 64 предприятия, в числе которых были, например, Управление заказчика капитального строительства Министерства обороны Российской Федерации, Космическая связь, Российский федеральный ядерный центр — Всероссийский научно-исследовательский институт экспериментальной физики города Саров и другие.

Стоит заметить, что Правительство Российской Федерации принимая данное распоряжение в сжатые сроки не смогло достаточно оценить необходимые для государственных нужд особые предприятия. Таким образом, перечень рассматриваемых организаций в течение трёх месяцев с его принятия дополнялся и изменялся уже 4 раза.Наиболее интересным с точки зрения защиты прав и свобод граждан, обеспечением национальной безопасности является факт включения в перечень 08.04.2017 сразу 4 предприятий, в число которых входит «Творческо-производственное объединение «Киностудия «Союзмультфильм», «Российская государственная цирковая компания», «Киноконцерн «Мосфильм», а также «Большой Московский государственный цирк на проспекте Вернадского».

Данный факт указывает на то, что в настоящий момент до сих пор отсутствуют четко регламентированные критерии, позволяющие отнести деятельность федерального государственного унитарного предприятия к предприятиям, имеющим существенное значение. Таким образом, мы наблюдаем ситуацию, при которой уполномоченные субъекты государственной власти могут прибегнуть к злоупотреблению правом и вывести под более гибкий и диспозитивный механизм закупок любое государственное унитарное предприятие.

Подводя итог анализу круга субъектов-участников закупок в рамках Федерального закона №223-ФЗ, необходимо отметить неоднородность уровня правового регулирования данного вопроса. Требования к отдельным категориям заказчиков представляют собой конкретные и объяснимые критерии, жесткие рамки и очерченный круг, такая же ситуация возникает и вокруг поставщиков. При этом, законодатель оставляет ряд «зон свободного входа» на площадку более гибкогоправового регулирования по Федеральному закону №223-ФЗ.

Несмотря на неоднородность и наличие различий в первоначальных конструкциях договора поставки, договора подряда и договора возмездного оказания услуг, при применении Федерального закона №223-ФЗ требования к существенным условиям договора унифицируются:

·Предмет

Говоря о предмете отношений в рамках закупок, необходимо отметить, что согласно п. 3 ч. 9 ст. 4 Закона № 223-ФЗ в каждом договоре на закупку должно быть указано количество поставляемого товара (объем работ, услуг).

Как уже было указано ранее при формулировке понятийного аппарата, предметом договора являются все объекты гражданских прав , в числе которых признаётся и работы и услуги, которые используются для продажи, обмена или введения в оборот другим способом.

Однако,подобную позицию законодателя вполне реально поставить под сомнение: в частности, среди крупных организаций с государственным участием нередким фактом является закупка предметов роскоши, которые могут противоречить принципу закупок о рациональном и эффективном использовании денежных средств (более подробно будут рассмотрены во второй главе).

При анализе таких закупок возникает вопрос об ограничении круга предметов: при нынешней правомерности договоров с таким предметом, представляется целесообразным определить круг объектов, в закупке которых организация не нуждается, в том в представительских целях. договорной правоотношение закупка юридический

·Цена

Исходя из общих положений гражданского законодательства РФ, все без исключения закупки являются возмездными сделками. Это свидетельствует о наличии такого существенного условия договора, как цена.

Однако, неоднозначный характер регулирования Федеральным законом №223-ФЗ стал основой для создания правовой неопределённости — в частности, у представителей юридической практики возникает вопрос о правомерности тезиса «0 руб. 00 копеек — цена контракта».

В частности, указывалась позиция о том, что нулевая цена контракта является неправомерной, поскольку договорная конструкция в сфере закупок предполагает оплату товаров, работ, услуг исполнителю, а размещение заявки по цене 0 рублей 00 копеек является размещением заявки без цены, что является нарушением существенных условий договора.

Однако,Определение Судебной коллегии по экономическим спорам Верховного Суда Российской Федерации от 09.02.2017 № А40-180322/2015признаёт, что в договоре необходимо указывать на факт оплаты, а не её размер. Несмотря на то, что указанное Определение КЭС ВС РФ было вынесено в рамках правоотношений по Федеральному закону №44-ФЗ, стоит заметить, что отсутствие в Федеральном законе №223-ФЗ конкретных правил регулирования цены договора позволяет действовать по аналогии с рассматриваемым делом и устанавливать нулевую цену контракта.

·Срок

Данное существенное условие, прежде всего, опирается на конструкцию договора подряда, предусмотренную ст. 708 Гражданского кодекса РФ. Согласно положениям кодекса, стороны по общему правилу устанавливают как начальную, так и конечную даты поставки товара, выполнения работы или оказания услуги.

Необходимо отметить, что в отношении договора поставки товаров прямого законодательного требования об обязательности указания срока не установлено. Обязательность указания срока поставки товаров ксовенно исходит из иных обязанностей заказчика. В частности, согласно Письму Минэкономразвития РФот 2 сентября 2011 г. N Д28-317, необходимо учитывать, что Федеральный закон №223-ФЗ не регулирует сроки, на которые заключаются договоры поставки. При этом, закон обязывает заказчиков размещать план закупок на ближайший календарный год, в котором заказчики обязаны указать сроки исполнения договоров, в том числе договоров поставки.

Таким образом,существенные условия договоров определяются типом правоотношений, которые лежат в основе предмета закупки: т.е. при закупке товаров условия договора поставки, при закупке работ — договора подряда, при закупке услуг — договора возмездного оказания услуг. Именно во взаимодействии с этими параметрами, субъекты, рассмотренные в данном параграфе, осуществляют в том числе и неправомерные действия в сфере закупок, которые будут исследованы в следующей главе настоящей работы.

2. Содержание закупок товаров, работ, услуг отдельными видами юридических лиц, .1 Реализация законодательных принципов в закупках отдельными видами юридических лиц

Среди механизмов действия Федерального закона №223-ФЗ федеральным законодателем указывается установление общих принципов закупок товаров, работ и услуг отдельными видами юридических лиц (которые были рассмотрены в предыдущей главе).

Для более объективного анализа уровня правового регулирования в рамках исследуемого закона, в первую очередь, необходимо охарактеризовать и рассмотреть каждый из принципов закупок по отдельности. Это объясняется тем, что принципы осуществления закупок — единственные положения Федерального закона №223-ФЗ, существенно регулирующие собственно деятельность заказчиков, а не информационное обеспечение или иные сопутствующие факторы закупочной деятельности. Законодатель, определяя нижеперечисленные принципы, задал рамки поведения заказчиков, которые распространяются на исследуемые закупки.

·Информационная открытость закупки

Информационная открытость является одним из приоритетных факторов осуществления деятельности в сфере закупок. Правовую основу данного принципа составляет гарантия права человека на доступность правовой информации (согл. ст.15 Конституции РФ)

В Федеральном законе №223-ФЗ принцип информационной открытости находит своё отражение во множестве основных положений: в ч.1 ст.4 Закона указывается на доступность положения о закупках каждого из заказчиков, в ст.3-4 регламентируется обязанность по предоставлению для потенциальных поставщиков информации о прошедших, действующих и планируемых закупках, в ч.19 ст.4 в целях эффективного контроля и надзора указывается на доступность информации для контролирующих органов, а также в ч.14-18 ст.4 подчёркивается бесплатный характер предоставления информации.

Официальный сайт в сфере закупок создаёт единое информационное пространство для закупочной деятельности — единственными исключениями, при которых информация не публикуется, является наличие сведений о закупке, содержащих государственную тайну, а также наличие решения Правительства РФ о неразмещении закупки.

Необходимо отметить, что принцип информационной открытости закупки играет определяющую роль во многом потому, что именно прозрачность закупочных процедур и свободный доступ к документам позволяет даже в превентивном порядке установить факт нарушений законодательства.

Также наиболее распространённым способом злоупотребления правом являются действия заказчиков при разъяснении положений конкурсной документации. В частности, неправомерные действия происходят при попытке заказчика осуществлять закупку «под свои» организации, когда требования конкурсной документации намеренно размываются.

Так, при размещении закупки №31501924906 ООО «Тепло-энергосервис» в конкурсной документации указано, что поставщик должен «иметь базу (офис) в Республике Татарстан, г. Альметьевск; иметь собственное офсетное производство, при этом представитель поставщика обязан обеспечитьежедневное присутствие на планерках руководства ООО «Тепло — Энергосервис». Конкретного перечня действий на «планёрках», как и определения, что именно является планёркой в документации не указано. При этом, сужение географического круга участников закупки косвенно свидетельствует о создании выгодных условий для компаний из города Альметьевск.

При этом, для разъяснений добросовестным поставщикам ряд заказчиков разъясняет положения документации исключительно с использованием телефонных переговоров. Однако, подобные действия заказчика не соответствуют положениям ч.11 ст.4 Федерального закона №223-ФЗ поскольку информация, озвученная в результате телефонного звонка является недоступной для других участников закупки. Данная позиция находит своё подтверждение и в Решении Псковского УФАС по делу №27/17/14-ТР.

Правовую основу рассматриваемого принципа составляет принцип равенства всех перед законом и судом. Формулировка, предложенная законодателем в Федеральном законе №223-ФЗ определяет наличие нескольких объединённых «подпринципов права».

Прежде всего, соблюдение данного принципа зависит от поведения заказчика. Именно он обязан при осуществлении закупочной деятельности устанавливать равноправие участников, исключить избирательность поведения в отношении каких-либо участников и тем самым обеспечить справедливость своих действий.

Именно в целях обеспечения справедливости своего решения заказчик должен устанавливать в своей документации о закупках требования, исключающие какую-либо возможность необоснованной дискриминации какого-либо участника.

Согласно ч.6 ст.3 Федерального закона №223-ФЗ помимо положения и закупочной документации дополнительные требования к участникам предъявлять запрещено.

При этом, Федеральным законом №223-ФЗ заказчикам предоставляется широкий круг полномочий в установлении способов и условий победы в конкурсных процедурах. Данный тезис подтверждается позицией правоприменителей, например, Арбитражный суд Центрального округа в Постановлении от 25.01.2016 по делу №А-14-2205/2014 признал правомерным установление требования к объёму выручки не менее 1 млрд рублей при рассмотрении конкурсных заявок.

-й Арбитражный апелляционный суд в Постановлении от 16.02.2016 по делу №А56-38629/2015 определил, что характер правового регулирования Федеральным законом №223-ФЗ не устанавливает ограничений заказчика в плане возможности осуществлении закупки. По мнению суда, когда заказчик формулирует требования к участникам, он одновременно и создаёт равные условия.

При этом, будет некорректно говорить о полностью свободном характере регулирования Федеральным законом №223-ФЗ: несмотря на то, что заказчикам в рамках данного закона предоставляется определённая свобода действий, закон запрещает злоупотребление данным правом, в частности в отношении явной дискриминации одних участников по отношению к другим.

Неправомерным является и предъявление требования о минимальном или максимальном количестве штата сотрудников участника закупки, о чём говорится в Решении ФАС России от 30.06.2016 №223-ФЗ-306/16. Нарушающими положения законодательства признаются и случаи требования предоставления банковской гарантии из закрытого перечня банков, заранее определённого заказчиком, требование об отсутствии «негативного опыта», а также оформление неизмеряемых требований.

Однако, в теории и практике указывается, что требования конкурсной документации необходимо обжаловать своевременно, а именно до проведения процедуры торгов, поскольку факт принятия участия в конкурсе, пусть и на неправомерных условиях, означает согласие с ними участника и ставит под сомнение факт дискриминации. Подобных позиций придерживается, в частности Арбитражный суд Северо-западного округа в Постановлении по делу от 04.12.2016 по делу №А56-22969/2015.

·целевое и экономически эффективное расходование денежных средств на приобретение товаров, работ, услуг и реализация мер, направленных на сокращение издержек заказчика;

В условиях действующей экономической ситуации, при которой каждая единица денежных средств представляет для государства и общества решающее значение ключевое состояние законности в сфере закупок определяется эффективностью расходования бюджетных средств. Если Федеральный закон №44-ФЗ обуславливает достаточно жесткий режим правового регулирования в отношении заказчиков, то эффективность со стороны компаний с государственным участием по-прежнему оставляет ряд вопросов.

В частности, антимонопольные органы нередко устанавливают грубые нарушения данного принципа. В частности, Решением по делу № 05-06-023-2014 Ханты-мансийского УФАС была рассмотрена ситуация, когда заказчик намеренно произвёл закупку сернокислого алюминия у единственного поставщика по цене, которая оказалось завышенной по сравнению с основным рынком данной продукции. Заказчик мотивировал свои действия тем, что испытывал острую необходимость в ограничении круга поставщиков, поскольку имел с ним положительные деловые отношения в течение длинного периода времени, хотя при этом на рынке действовали как минимум пять организаций, выпускающих аналогичную продукцию.

При этом, на практике возникают ситуации, когда нарушение принципа целесообразности и эффективности расходования денежных средств влечет нарушение и иных принципов осуществления закупочной деятельности, однако наиболее угрожающими для бюджетной системы Российской Федерации являются факты закупок, пусть и формально не нарушающие положения Федерального закона №223-ФЗ, но имеющие признаки нецелесообразности или неэффективности реализации.

·Принцип отсутствия ограничения допуска к участию в закупке путем установления неизмеряемых требований к участникам закупки

Данный принцип во многих своих проявлениях коррелирует с принципом отсутствия дискриминации в отношении участников закупок. Состояние законности, при которой обеспечивается отсутствие дискриминации, устанавливается, в том числе, благодаря запрету на включение в документацию неконкретных и неизмеряемых требований.

Действительно, заказчик обладает правом самостоятельно устанавливать требования к участникам закупки и необходимый перечень документов, необходимый для регистрации заявки. Однако, при этом заказчику во исполнение рассматриваемого принципа запрещается указывать требования к поставщикам, которые они не смогут подтвердить документально и которые могут распространяться избирательно.

Например, Порядок и критерии оценки и сопоставления заявок ООО «НИИ Транснефть» в качестве критерия оценки было определено наличие опыта работы в сфере IT-технологий: более пяти лет — от 8 до 10 баллов, от трёх до пяти лет — от 4 до 7 баллов, менее трёх лет — от 1 до трёх баллов и 0 баллов за отсутствие опыта работы.

При этом, заказчиком не указана форма документального подтверждения наличия соответствующего опыта. В данной ситуации один из участников закупки на своё усмотрение предоставит свой комплект документов, второй из участников имеет возможность предоставить иные сведения, которые по его позиции будут достаточными для оценки, а третий правомерно не предоставит документов. В данной ситуации, заказчик самостоятельно ставит себя в проблемную ситуацию, в которой неизвестно, каким образом проводить сравнение конкурсной документации.

Федеральная антимонопольная служба неоднократно заявляла позицию о том, что, например, указание ссылки на наличие сведений в интернете об организации, которая давно работает в указанной сфере деятельности без документального фиксирования не будет представлять собой юридически значимый факт.

Подтверждением позиции ФАС России по неизмеряемым критериям является Решение по жалобе №Т02-299/14 Санкт-Петербургского УФАС, в котором закупщик при размещении технического задания не установил конкретных критериев оценки качественных и функциональных характеристик поставляемого товара, ограничившись градацией по баллам. Антимонопольный орган признал действия заказчика неправомерными, поскольку в закупочной документации не регламентировалась значимость для заказчика конкретных технических показателей, влияющих на оценку.

2.2 Практика злоупотребления правом при осуществлении закупок товаров, работ, услуг отдельными видами юридических лиц

В предыдущем параграфе данной работы были рассмотрены каждый из принципов закупочной деятельности в рамках Федерального закона №223-ФЗ. Как уже упоминалось ранее, действительно, ряд действий как заказчиков, так и поставщиков могут приводить к реальному правонарушению, однако наибольшую угрозу представляет собой поведение участников закупки, которое формально нарушением законодательства может быть и не признано, но в то же время противоречить некоторым положениям закона.

Для удобства классификации рассматриваемые злоупотребления правом будут разделены на две группы:

1) Действия заказчиков, связанные с товаром

В данной работе также поднимался вопрос о соотношении «государственных нужд», ради которых действует организация с государственным участием и «собственных нужд» организации. В силу характера устройства финансовой системы таких юридических лиц, для покрытия собственных нужд, организация использует в том числе и средства, выделяемые из бюджетной системы Российской Федерации. Исходя из базовых законов экономики, гласящих, что «потребности не ограничены», заказчики иногда совершают закупки товаров, которые не коррелируют с различными принципами закупок. Злоупотребления правом, связанным с предметом закупки выглядят следующим образом:

а) осуществление закупки по необоснованной цене

Современная экономическая ситуация и государственная политика, направленная на уменьшение расходной составляющей, как правило, соблюдается далеко не всеми участниками закупок.

В частности, нередко встречаются ситуации, когда субъект естественной монополии или дочернее хозяйственное общество прибегают к закупкам пусть и необходимых для нужд предприятия, товаров или услуг по ценам, завышенным в несколько раз.

Например, согласносведениям ЕИС zakupki.gov.ruООО «Газпром межрегионгаз» в 2013 году разместило заказ на оказание услуг по техническому обслуживанию и ремонту автомобилей марок Mercedes, Audiи других. Стоит отметить, что обществом были размещены две аналогичных закупки в 2013 году, согласно которым суммарная стоимость ремонта автомобилей составляла более 30 000 000 рублей. Согласно конкурсной документации, стоимость ремонта каждой единицы автопарка превышала среднюю цену на рынке новых автомобилей данной марки и моделей.

По состоянию на настоящее время законодательной основы противодействия завышению расходов компаниями с государственным участием не создано. Ранее с аналогичной проблемой сталкивались органы контроля и надзора в рамках закупок по Федеральному закону №44-ФЗ, однако введение планирования, нормирования и общественного обсуждения крупных закупок по мнению ФАС России стабилизировало ситуацию. Федеральный закон №223-ФЗ из введённых институтов имеет только механизм планирования.

б) закупка товаров, работ и услуг, относящихся к предмету роскоши, или необходимость которых отсутствует

Данный способ злоупотребления правом пользуется наибольшей популярностью среди компаний с государственным участием. В отличие от полностью государственных субъектов, подчиняющихся Федеральному закону №44-ФЗ, субъекты активно прибегают к закупкам предметов роскоши. При этом данные заказчики (особенно крупные) аргументируют свою позицию наличием помимо государственных источников доходов также и доходы от самостоятельной деятельности.

В частности, ОАО «Рособоронэкспорт» в феврале 2016 года разместило закупку на приобретение 690 именных карт в магазины парфюмерно-косметическойпродукции общей стоимостью 4140000 рублей. При этом, стоит заметить о том, что основной целью деятельности общества является представление интересов производителей отечественной оборонной продукции во взаимоотношениях с иностранными партнёрами. В этой связи, данная закупка представляется не соответствующей реальным нуждам предприятия.

Также среди предметов роскоши достаточно распространёнными являются закупки дорогостоящей офисной мебели. Например, АО «Особая экономическая зона «Иннополис» для собственных нужд осуществило закупку офисной мебели на общую сумму 9 873 652рубля. В технической документации указан лот «стол руководителя», в оформлении которого указана отделка в виде «эбенового дерева», сорт которого занесён в Красную книгу и произрастает в странах Южной Африки, а также двойная обивка кожей в стиле «капитон». Кроме того, в комплект мебели входит кресло руководителя стоимостью 97 000 рублей.

Также среди закупаемых предметов роскоши большую долю занимают приобретения организациями автотранспортных средств, стоимостью свыше 2,5 миллионов рублей. В частности, на официальном сайте ЕИС zakupki.gov.ruАО «Одинцовская теплосеть» разместило заказ на лизинг трёх автомобилей KiaQuorisстоимостью по 3 521 000 рублей каждый.

Отмечаются также и факты приобретения автомобилей максимальной стоимости — в частности, ОАО «Росгеология» заключило договор поставки автомобиля стоимостью 8 000 000 рублей.

При этом, стоит заметить, что юридические лица с государственным участием чаще всего прибегают к поставкам транспортных средств категории «автомобили высшего класса» в премиальных комплектациях или ограниченных сериях. Например, ЗАО «Агросфера» в качестве предмета закупки указало приобретение автомобиля ToyotaLandCruiser 200 лимитированной серии Brownstoneс отделкой салона кожей semi-anilineкоричневого цвета и системой автоматического переключения дальнего света на ближнийAutoHighBeam.

Следующей по распространённости среди предметов роскоши являются предметы, которые предназначены для представительских нужд. Например, АО «Транснефть-север» осуществлена закупкасувенирной и иной продукции на представительские и социальные мероприятия, стоимостью 2 500 000 рублей. В качестве одного из лотов закупки размещался, например, «Кий бильярдныйАрисов Вариации Лотос Падук с логотипом компании» стоимостью 52 000 рублей. В свете размещения подобных закупок, стоит обратить внимание на диспозитивный характер регулирования Федеральным законом №223-ФЗ, который не устанавливает критериев «представительности» организации.

Также среди предметов роскоши, не представляющих целевого значения для деятельности юридического лица, были обнаружены объекты, которые по всем признакам не могут отвечать и собственным нуждам организации, а с большой долей вероятности подпадают по категорию нужд руководителей организации.

В частности ПАО «Ростелеком» в рамках Федерального закона №223-ФЗ был размещён заказ на поставку наименования «ванная джакузи» диаметром 2 метра и глубиной не менее 1 метра, стоимостью 955 674 рубля.

В связи с осуществлением вышеуказанных закупок, достаточно остро встаёт вопрос о соответствии действий заказчиков п.3 ч.1 ст.3 Федерального закона №223-ФЗ, выражающемся в целевом и экономически эффективном расходовании денежных средств. Однако, несмотря на то, что позиция, заключающаяся в прямом нарушении целевого назначения и несоответствия критериям эффективности, и соответственно, нарушении законодательства, представляется достаточно обоснованной, практика антимонопольных органов и судебной системы Российской Федерации является несложившейся.

в) злоупотребление дроблением закупки

Согласно ч.15 ст.4 Федерального закона №223-ФЗ, заказчики имеют право не размещать в ЕИС сведения о закупках товаров, работ и услуг, стоимость которых не превышает сто тысяч рублей (для заказчиков, чей годовой объём выручки превышает 5 млрд рублей — не превышает пятьсот тысяч рублей).

Также согласно п.1. ч.19 ст.4 Федерального закона №223-ФЗ на заказчике лежит обязанность по размещению в ЕИС сведений об общей стоимости заключенных договоров, а также количестве таких договоров.

При этом, обращаясь к общей стоимости договора, превышающей регламентированную сумму, необходимо обратить внимание, что факт осуществления разовых платежей на сумму меньше 100 или 500 тысяч рублей не исключает обязанности по размещению таких договоров в ЕИС.

Недобросовестные заказчики в целях сокрытия закупок с официального сайта прибегают к иному способу уменьшения цены. Договор «дробится» на отдельные самостоятельные соглашения, которые учёту в ЕИС не поддаются.

Формально такое поведение заказчика не является нарушением законодательства, и при буквальном толковании Федерального закона №223-ФЗ запрета на данные действия не обнаружится.

Однако, в целях противодействия поведению о сокрытии доходов, органами прокуратуры при принятии мер прокурорского реагирования и антимонопольного контроля используется ч.3 ст.10 ГК РФ, гласящая, что действия в обход норм законодательства запрещаются. В частности, с такой позицией согласился Верховный суд Российской Федерации в определении от 15.12.2014 №309-ЭС14-923, указав, что злоупотребление правом может считаться основанием недействительности сделки. Кроме того, Высший Арбитражный Суд РФ в Постановлении Пленума от 16.05.2014 №28 указывает, что реализация общей цели при заключении сделок, а также реализация закупок в целях приобретения одного крупного объекта, а также сосредоточение собственности у одного лица позволяют свидетельствовать о взаимосвязи произведённых сделок.

) действия заказчиков по намеренному сокращению участников закупки

Данная группа действий со стороны заказчиков находит своё отражение при попытке замаскировать предварительный сговор с будущим поставщиком по заключаемому договору. Для осуществления такого рода задач субъекты прибегают к техническим и процедурным попыткам свести круг участников закупки к конкретному лицу:

а) объединение лотов и намеренное укрупнение закупки

Подобная форма действий получила наибольшее распространение в закупках в сфере строительства. В силу особенностей ведения хозяйственной деятельности, организации в сфере строительства редко занимаются полным спектром услуг на занимаемом рынке, т.е. как правило, организаций, одновременно имеющих возможности самостоятельно подвести коммуникации и произвести отделку помещений имеется в малом количестве. Именно этим фактом и пользуются недобросовестные заказчики, оформляя закупку на строительство помещений «под ключ», тем самым заранее отсекая от конкурса подавляющее большинство строительного рынка.

Например, ГУП «Водоканал Санкт-Петербург» в 2015 году организовал открытый конкурс на право заключения договора по реконструкции канализационных сетей в составе центральных сетей водоотведения. Стоит заметить, что в рамках проекта договора подрядчик обязан осуществить одновременно в своём лице промывку сетей водоотведения, проектно-изыскательские и гидродинамические работы. Арбитражным судом в отношении данной закупки в решении по делу №А40184585/15 было установлено, что заказчик произвёл объединение в один укрупнённый лот работы, которые с технологической и функциональной точки зрения не были связаны между собой. Кроме того, установление одновременного требования по наличию нескольких видов допуска к выполнению указанных работ значительно сокращают количество участников закупки.

б) односторонний отказ от исполнения контракта или закупки

К подобной модели поведения недобросовестные заказчики прибегают в ситуациях, когда заказчик осуществляет «конкурсные процедуры под определённую компанию». В таком случае заказчик, например, получив незапланированные для себя результаты конкурсных процедур всячески избегает контрактных отношений и может отказаться от контракта в одностороннем порядке.

Кроме того, распространённой практикой является отказ от заявки заказчиком до проведения конкурсной процедуры. Например, органами федеральной антимонопольной службы, а впоследствии и арбитражным судом была рассмотрена жалоба участника закупки на принятие решения об отказе от проведения закупки. Заказчик при отмене конкурсной процедуры заявил, что в связи с изменением положений Федерального закона №275-ФЗ «О государственном оборонном заказе» конкурсная документация становилась не соответствующей законодательству.

Однако положением о закупке заказчиком были определены конкретные основания для отмены закупочных процедур. Арбитражным судом после толкования положения о закупке не был установлен факт соответствия отмены конкурса нормам положения, и как итог, признал действия заказчика неправомерными и обязал заказчика возместить реальный ущерб участникам закупки.

в) установление формально правомерных, но необъективных критериев к участникам

Данным способом злоупотребления правом чаще всего пользуются заказчики, расположенные на территориях с особым правовым статусом, например, территорий опережающего развития, или закрытых административно-территориальных образований. Как правило, заказчики и определённый узкий круг поставщиков данной единицы имеют налаженные деловые связи, которые поддерживаются, в том числе, и злоупотреблениями правом в отношении поставщиков, пришедших с других рынков. В конкурсной документации устанавливается условие об обязательности места регистрации по близости к месту выполняемых работ. При этом, судебные органы неоднозначно трактуют положения закона в данной ситуации.

Например, заказчик, располагающийся в закрытом административно-территориальном образовании, в связи с особым статусом города Саров Нижегородской области указал в закупке по поставке соды требование о регистрации по месту выполнения работ.

По данной закупке в антимонопольный орган поступила жалоба, по результатам проверки которой ФАС установила нарушение пп.2 ч.1 ст.3 и нарушение Федерального закона №135-ФЗ «О защите конкуренции». Заказчик с данным решением не согласился и обратился в арбитражный суд.

При рассмотрении дела Первый арбитражный апелляционный суд в Постановлении от 19.02.2016 по делу №А43-19840/2015 установил, что Закон РФ от 14.07.1992 №32971 «О закрытом административном-территориальном образовании» предписывает особый перечень требований к юридическим лицам, ведущим хозяйственную деятельность на территории ЗАТО. Однако, кроме особенных требований к стране происхождения учредителей организации и стране регистрации самой организации законом о ЗАТО установлено не было.

Несмотря на наличие ограничений, например, на въезд на территорию ЗАТО, такие требования не должны являться по сути исключающими возможность участия в конкурсных процедурах. Установив такой вывод, суд согласился с мнением антимонопольного органа в части нарушения законодательства о защите конкуренции.

Таким образом, правоприменительная практика в сфере закупок товаров, работ и услуг отдельными видами юридических лиц в отношении отдельных видов злоупотребления правом действительно ликвидирует возможные негативные последствия для бюджетной системы и интересов государства. Однако в целом, ущерб от маскировки неправомерных действий со стороны заказчиков и поставщиков продолжает измеряться сотнями миллионов рублей из федерального и муниципальных бюджетов ежегодно.

Это объясняется, в первую очередь, излишне «рамочным» характером правового регулирования Федеральным законом №223-ФЗ, определяющим лишь общие правила, которыми должны руководствоваться юридические лица с государственным участием. Также наличие «коллизий» и проблемных зон законодательства объяснимо ввиду создания приоритета локальных актов над нормативно-правовыми — нередко при рассмотрении споров Положение о закупке имеет чрезмерно важное значение.

2.3 Предложения по изменению законодательства

Как уже было установлено ранее, Федеральный закон №223-ФЗ предполагает регулирование лишь общих принципов и требований к закупке товаров, работ и услуг для нужд заказчиков различных по организационно-правовой форме, сфере своей деятельности и иным признакам.

В течение последних двух лет несмотря на ряд изменений положений Федерального закона №223-ФЗ в части сокращения круга заказчиков, на которых распространяются его положения, существует ряд субъектов, которым предоставлена привилегия в виде «льготного правового регулирования» путём включения в закупки не в рамках Федерального закона №44-ФЗ.

К таким закупкам относятся, например, заказы, осуществленные за счет средств, направленных на реализацию инвестиционных проектов, в том числе в целях импортозамещения. Несмотря на серьёзный контроль со стороны соответствующей Правительственной комиссии по импортозамещению, в предыдущем параграфе данной работы упоминался ряд заказчиков (ОАО «Рособоронэкспорт», заказчики ЗАТО г.Саров), принимающих участие в реализуемых программах и при этом осуществляющих закупки либо с прямым нарушением законодательства, либо замаскировав свои неправомерные действия под правомерные.

В отличие от Федерального закона №44-ФЗ, жёстко регламентирующего каждое действие поставщика, заказчика, контролирующего органа в сфере закупок и иных лиц, Федеральный закон №223-ФЗ позволяет закупать товары, работы и услуги по правилам, отражённым заказчиком по своему усмотрению в Положении, разработанном практически в произвольном порядке.

Порядок является произвольным, в частности, потому что перед заказчиками определён произвольный и открытый перечень способов закупок, минимальные требования к способам закупки не определены, а нормы законодательства не устанавливают порядка проведения процедур, указанных в положении.

С учетом изложенного, очевидно, что федеральное законодательство в сфере закупок отдельными видами юридических лиц нуждается в серьёзных изменениях:

) установление обязательного закрытого перечня закупочных процедур по аналогии с Федеральным законом №44-ФЗ.

С учетом круга предметов и объёмами используемых денежных средств наиболее рациональными являются использование конкурса, аукциона, запроса котировок, запроса предложений и закупка у единственного поставщика.

В настоящий момент заказчик в том числе и по информационному обеспечению своей закупки руководствуется в большей степени собственно разработанным положением о закупках. Поскольку жёстких критериев к детализации положения Федеральным законом №223-ФЗ не установлено, предлагается перевести данные требования в разряд законодательных и обеспечить конкретное ограничение вышеназванных сроков. Например, сроки размещения извещений должны быть едиными для всех.

) регламентация общих начал каждой из процедур закупки

В настоящий момент способы проведения закупки каждый заказчик трактует самостоятельно, пусть и в соответствии с самостоятельно разработанным положением о закупке.

Например, на практике встречаются случаи, при которых организация в качестве результата проведения закупочной процедуры указывало «приглашение делать оферту», что противоречит практически всем основным положениям гражданского законодательства о договоре и сделках.

В целях эффективной профилактики правонарушений и обеспечения максимально возможной эффективности расходования средств необходимо закрепить базовые требования к каждому из способов закупок. В число этих базовых требований входит формулирование принципов определения победителей, императивное установление сроков проведения закупочных процедур.

4) разработка общего стандарта документации в сфере закупок

Как и по всем ранее указанным параметрам, форму, структуру и содержание ключевых документов закупок отдельными видами юридических лиц определяет положение о закупке, которое разрабатывается заказчиками самостоятельно.

Однако, ни юридическая теория, ни юридическая практика не находят разумного объяснения такой позиции законодателя. В частности, абсолютно разные по видам и форме документы разных заказчиков противоречат принципам контрольной и надзорной деятельности. При проведении проверок органами прокуратуры Российской Федерации и представителями иных государственных органов отмечается, что неунифицированные документы о закупке противоречат, например, достижению цели по сокращению времени проверки. Кроме того, произвольные формы документов по закупкам в некоторых ситуациях позволяют заказчикам уйти от ответственности по причине «размытия» и юридически правомерного «искажения» формулировок.

) запрет на произвольное изменение условий контракта

Данная проблема законодательства о закупках отдельными видами юридических лиц так же кроется в излишнем приоритете положения о закупках конкретного заказчика.

В настоящее время ни один законодательный акт не устанавливает конкретный перечень оснований, позволяющих заказчику, поставщику, подрядчику или исполнителю изменять условия договора, касающиеся его предмета, сроков его исполнения и иных положений, значительно влияющих на конечный результат деятельности в сфере закупок.

В частности, заказчиками в качестве основания для изменения существенных условий договора указывается «изменениефинансового, технологического, производственного состояния предприятия, совершение организационных преобразований, а также корректировка иных программ, оказавших влияние на потребность в данной закупке». С юридической точки зрения данную формулировку вполне обоснованно можно толковать как возможность заказчиком произвольно и по своему собственному усмотрению корректировать договор, в том числе в ходе его исполнения.

Результатом таких действий заказчиков является затруднение исполнения таких договоров, что само по себе склоняет исполнителя к совершению нарушения, а также исполнителем в результате таких корректировок причиняется материальный ущерб, который, как правило возместить невозможно.

6) модернизация института закупок у единственного поставщика

Как уже отмечалось ранее, предлагаемый в данной работе перечень конкретных видов закупок для регулирования Федеральным законом №223-ФЗ включает в себя и закупки у единственного поставщика.

Стоит заметить, что Федеральный закон №223-ФЗ и в настоящий момент не запрещает заказчикам осуществлять свои закупки и с помощью единственного поставщика. Единственным моментом, определяющим проблематику правового регулирования, является общий характер нормативно-правовых актов.

В настоящее время ни один нормативно-правовой акт не определяет даже открытого перечня оснований, при которых заказчик осуществляет закупку у единственного поставщика.

На практике это приводит к тому, что практически любой объект гражданских прав может быть закуплен у совершенно любого юридического лица путём игнорирования конкурсных процедур, что является благоприятной почвой для образования «картельных соглашений», ущемления прав добросовестных участников закупки.

Стоит заметить, что большинство закупок, рассматриваемых в предыдущем параграфе, были совершены именно с применением процедуры закупок у единственного поставщика. О намеренном желании не участвовать в конкурсных процедурах могут свидетельствовать действия Федерального государственного унитарного предприятия «Киноконцерн «Мосфильм». Как уже было указано ранее, Правительство Российской Федерации своим отдельным решением перевело деятельность данного общества под режим Федерального закона №223-ФЗ, и в опубликованном через несколько дней плане закупок концерна была указана позиция закупки у единственного поставщика по наименованию «Услуги по размещению рекламных материалов ФГУП «Киноконцерн «Мосфильм» в рамках работы стенда на Marchedufilm (Канн, Франция)» стоимостью 6000 евро. Как правило, именно с закупками «представительского характера» совершаются «закупки под определённую компанию», для реализации которых необходимо обойти конкурсные процедуры.

) ужесточение мер ответственности за правонарушения в сфере закупок отдельными видами юридических лиц

В настоящий момент основную деятельность по контролю и надзору в сфере закупок осуществляют Федеральная антимонопольная служба и органы Прокуратуры Российской Федерации.

Согласно статистике Генеральной Прокуратуры Российской Федерации, за 2016 год в сфере закупок товаров, работ, услуг было выявлено 149 335 нарушений законодательства. Законом Российской Федерации от 17.01.1992 № 2202-1-ФЗ «О прокуратуре» определяется несколько мер прокурорского реагирования, в качестве основных из них являются внесение представлений об устранении нарушений законодательства, принесение протестов на незаконные нормативно-правовые акты, предостережение о недопустимости нарушения закона, а наиболее распространённой является практика вынесения постановлений о возбуждении производства об административном правонарушении.

Однако, в настоящее время Кодексом об Административных Правонарушениях РФ предусмотрено лишь 10 составов административных правонарушений в отношении заказчиков по Федеральному закону №223-ФЗ. При этом ряд действий заказчика остаётся за рамками механизма привлечения к административной ответственности, в том числе по таким серьёзным нарушениям, как закупка товаров, работ, услуг вне собственного положения о закупке.

Заключение

Подводя итог теоретическому, законодательному и практическому исследованию института закупок товаров, работ, услуг отдельными видами юридических лиц можно сделать следующие выводы:

·Законодательного и теоретического понятия «закупка товаров, работ, услуг отдельными видами юридических лиц» в настоящий момент не установлено. Определение данной дефиниции возможно только при рассмотрении её отдельных частей

·Нормативную основу деятельности в сфере закупок отдельными видами юридических лиц составляет широкий спектр актов, при этом в данном институте права значительный приоритет отдан «рамочному» Федеральному закону №223-ФЗ и регулированию локальными актами (положениями о закупке)

·Основными элементами закупок отдельными видами юридических лиц являются стороны (заказчик и поставщик), а также существенные условия заключаемого договора

·Принципы закупочной деятельности, установленные правовыми нормами, не формируют надлежащего состояния законности и порождают злоупотребления правом

·Основными видами злоупотреблений являются маскировка предмета закупки и маскировка сговора поставщика и заказчика

·Положения Федерального закона №223-ФЗ нуждаются в значительной корректировке в сторону императивных предписаний, позволяющих свести злоупотребления правом к минимуму.

Только коренные преобразования законодательства о закупках отдельными видами юридических лиц обеспечат эффективное расходование средств бюджетов Российской Федерации, позволяющее реализовать планируемые государственные программы и обеспечить устойчивое социальное развитие всех значимых государственных институтов.

Список литературы

[Электронный ресурс]//URL: https://drprom.ru/diplomnaya/na-osnovanii-zakona-fz/

1. Гражданский кодекс Российской Федерации. Часть вторая : Федеральный закон Российской Федерации от 26.01.1996 г. N 14-ФЗ (ред. от 01.02.2017) // Собрание законодательства Российской Федерации. — 2017. — №2, ч.4.

2.Федеральный закон от 17.01.1992 N 2202-1 «О прокуратуре Российской Федерации» // Собрание законодательства РФ.-1995.- №47.- ст.4472

. Федеральный закон от 17.08.1995 N 147-ФЗ (ред. от 05.10.2015) «О естественных монополиях» // Собрание законодательства РФ.- 1995.- №34.- ст.3426

. Федеральный закон от 12.01.1996 N 7-ФЗ (ред. от 19.12.2016) «О некоммерческих организациях» // Собрание законодательства.- 1996.- №3.- ст.145.

.Федеральный закон от 14.11.2002 N 161-ФЗ (ред. от 23.05.2016) «О государственных и муниципальных унитарных предприятиях» // Собрание законодательства РФ.- 2002.- №48.- ст.7476.

. Федеральный закон от 26.07.2006 N 135-ФЗ (ред. от 03.07.2016) «О защите конкуренции» // Собрание законодательства . — 2006. — №34. — ст.3434

.Федеральный закон от 13.10.2008 N 173-ФЗ (ред. от 03.07.2016) «О дополнительных мерах по поддержке финансовой системы Российской Федерации» // Собрание законодательства. — 2008. — №42. — Ст.2698

. Федеральный закон от 23.11.2009 N 261-ФЗ (ред. от 03.07.2016) «Об энергосбережении и о повышении энергетической эффективности и о внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации» // Собрание законодательства РФ.- 2009.- №48.- ст.5711.

.Федеральный закон от 18.07.2011 № 223-ФЗ (ред. от 28.12.2016) «О закупках товаров, работ, услуг отдельными видами юридических лиц» // Собрание законодательства РФ. — 2011. — №30. — ст. 4571.

. Федеральный закон от 05.04.2013 N 44-ФЗ (ред. от 28.03.2017) «О контрактной системе в сфере закупок товаров, работ, услуг для обеспечения государственных и муниципальных нужд» // Собрание законодательства РФ. — 2013. — №14. — ст.1562

. Федеральный закон от 03.07.2016 N 236-ФЗ «О публично-правовых компаниях в Российской Федерации и о внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации» // Собрание законодательства.- 2016.- №27.- ст.4189

. Федеральный закон от 03.07.2016 N 321-ФЗ «О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации по вопросам закупок товаров, работ, услуг для обеспечения государственных и муниципальных нужд и нужд отдельных видов юридических лиц» // Собрание законодательства РФ.- 2016.- №42.- ст.4254

.Закон РФ от 14.07.1992 N 3297-1 (ред. от 03.07.2016) «О закрытом административно-территориальном образовании»// «Ведомости СНД РФ и ВС РФ».- 1992.- №33.- ст. 1915

. Указ Президента РФ от 28.11.2015 N 583 (ред. от 30.06.2016) «О мерах по обеспечению национальной безопасности Российской Федерации и защите граждан Российской Федерации от преступных и иных противоправных действий и о применении специальных экономических мер в отношении Турецкой Республики» // Собрание законодательства РФ. — №48. — ст.6820

. Постановление Правительства РФ от 21.06.2012 N 616 (ред. от 30.12.2015) «Об утверждении перечня товаров, работ и услуг, закупка которых осуществляется в электронной форме»// Собрание законодательства РФ. — 2012. — №26. — ст.3533

.Постановление Правительства РФ от 29.12.2015 N 1457 «О перечне отдельных видов работ (услуг), выполнение (оказание) которых на территории Российской Федерации организациями, находящимися под юрисдикцией Турецкой Республики, а также организациями, контролируемыми гражданами Турецкой Республики и (или) организациями, находящимися под юрисдикцией Турецкой Республики, запрещено» // Собрание законодательства РФ. — 2016 . — №2. — ст.333

.Приказ ФАС России от 16.06.2014 N 390/14 «Об утверждении Порядка определения совокупной доли участия Российской Федерации, субъекта Российской Федерации, муниципального образования в уставном капитале хозяйственных обществ, совокупной доли участия юридических лиц в уставном капитале дочерних хозяйственных обществ, совокупной доли участия дочерних хозяйственных обществ в уставном капитале их дочерних хозяйственных обществ и Порядка уведомления заказчиков об изменении совокупной доли участия Российской Федерации, субъекта Российской Федерации, муниципального образования в уставном капитале хозяйственных обществ, совокупной доли участия юридических лиц в уставном капитале дочерних хозяйственных обществ, совокупной доли участия дочерних хозяйственных обществ в уставном капитале их дочерних хозяйственных обществ» // Российская газета. — 2014. — №244.

.Приказ Минэкономразвития России N 506, Казначейства России N 13н от 10.08.2012 (ред. от 29.08.2014) «Об установлении Порядка регистрации юридических лиц, указанных в части 2 статьи 1 Федерального закона от 18 июля 2011 г. N 223-ФЗ «О закупках товаров, работ, услуг отдельными видами юридических лиц» на официальном сайте в информационно-телекоммуникационной сети «Интернет» для размещения информации о размещении заказов на поставки товаров, выполнение работ, оказание услуг» // Российская газета. — 2012. — №227.

. Распоряжение Правительства РФ от 31.12.2016 N 2931-р (ред. от 08.04.2017) «Об утверждении перечня федеральных государственных унитарных предприятий, имеющих существенное значение для обеспечения прав и законных интересов граждан Российской Федерации, обороноспособности и безопасности государства» // Собрание законодательства РФ.- 2017.- №3.- ст.512

. Распоряжение Правительства РФ от 08.04.2017 N 649-р «О внесении дополнений в Распоряжение Правительства РФ от 31.12.2016 N 2931-р» // Собрание законодательства РФ.- 2017.- №4.- ст.623

. Постановление администрации г. Н.Новгорода от 29.12.2016 N 4619 «О формировании рекомендуемых предельных (максимальных) цен на товары, работы, услуги при осуществлении закупок для муниципальных нужд города Нижнего Новгорода» // «День города. Нижний Новгород» .- №2.- 2017.

. Диденко А.А. Новая организационно-правовая форма юридического лица — публичная компания // Научный журнал КубГАУ — ScientificJournalofKubSAU.- 2014.- №100.- С.1716-1733.

. Иванов Н. В. Заключение договора поставки: правовые аспекты // Вестник ЧГУ.- 2014.- №3.- С.270-274.

. Иванова Т. М. К вопросу о закупке у единственного поставщика (подрядчика, исполнителя) автономных учреждений // Пробелы в российском законодательстве.- 2013.- №6.- С.95-99.

.Обаляева Ю.И., Черный А.С. Малый и средний бизнес в системе контрактных отношений // JER.- 2015.- №1.- С.74-82.

. Осипова С.Б. Государственные нужды: понятие и критерии определения // Вестник ВолГУ.- Серия 5: Юриспруденция.- 2015.- №1.- С.98-103.

. Спиридонова А.В. Особенности участия субъектов малого и среднего предпринимательства в программе партнерства при осуществлении закупок товаров, работ, услуг отдельными видами юридических лиц // Вестник ЮУрГУ.- Серия: Право.- 2016.- №4.- С.54-58.

.Федорова И. Ю., Прокофьев М. Н., Калашникова О. В. Эффективность распределения бюджетных средств в сфере государственных закупок // МИР (Модернизация. Инновации. Развитие).- 2015.- №2-1 (22).- С.30-35.

. Шевченко Л.И. Организационно-правовые формы предпринимательской деятельности в сфере энергетики: проблемы их совершенствования // Вестник МГИМО.- 2012.- №1.- С.248-254.