Система государственного управления Германии

метки: Государственный, Германий, Государство, Орган, Развитие, Система, Управление, Земля

Концептуальные подходы к реформированию системы государственного управления

;

Исследовать современное состояние государственного управления Германии.

Объект исследования: Федеративная республика Германия.

При написании данной работы были использованы следующие методы исследования: анализ научной и учебной литературы по заявленной теме, а также обзор публикаций печатных и Интернет — изданий.

Практическая значимость заключается в том, что рассмотренный опыт и положение системы государственного управления в Европе и в частности в Германии, может положительно сказаться на государственном управлении России, так как право и государственное устройство в России традиционно формируется под сильным влиянием европейских стран.

Современная эффективная система государственного управления необходима России для того, чтобы сделать более благоприятными условия для развития отечественного крупного бизнеса, малого и среднего предпринимательства, которые должны стать главным двигателем экономического роста. Это, в свою очередь, позволит нашей стране успешно конкурировать на мировых рынках, создать у себя инвестиционный климат, привлекательный для отечественного капитала и инвесторов, существенно увеличить прямые иностранные инвестиции. Только так можно не только значительно ускорить общий рост российской экономики, но и обеспечить ее диверсификацию в направлении индустриально-инновационного развития.

Учитывая актуальность темы и поставленную цель исследования, работа состоит из введения, двух глав, заключения и списка использованных источников и литературы.

Во введении обосновывается актуальность заданной темы, её значимость, объект и предмет исследования, цели и задачи, методы для достижения цели, обзор библиографии по теме работы, а также практическая значимость.

В первой главе рассматриваются концептуальные подходы к реформированию системы государственного управления в частности, понятие и принципы системы государственного управления, а также основные моменты построения эффективной системы государственного управления.

Во второй главе исследуется современное состояние государственного управления Германии. Рассматриваются система государственной службы и местного самоуправления, а также Конституция Германии.

Государственная автоматизированная система РФ «Выборы»

... Государственной автоматизированной системы Российской Федерации «Выборы» (ГАС «Выборы») реально разрешили эти задачи. 1.ГАС «Выборы»: понятие и возникновение системы 1.1 Понятие системы ГАС «Выборы» ГАС «Выборы» это такая автоматизированная система, ... января 2003 года № 20-ФЗ «О Государственной автоматизированной системе Российской Федерации «Выборы». Данный закон стал первым в России комплексным ...

В заключении подводятся основные выводы, сделанные в результате исследования, наиболее значимые и раскрываемые поставленные задачи.

1.1 Понятие и принципы системы государственного управления

В любой современной стране между государством и обществом существует взаимодействие, качество и уровень которого определяется эффективностью политики в сфере управления. Считается, что государственное управление успешно, если оно обеспечивает гражданам комфортные условия существования в соответствии с обещаниями, сделавшими это управление легитимным. Такое управление считается эффективным [1, c. 132].

В самом широком смысле государственное управление означает руководство чем-либо со стороны органов государственной власти, имеющее своей целью поступательное и устойчивое развитие. Однако для понимания всей полноты дефиниции государственного управления этого недостаточно. Потому попытаемся раскрыть содержание данного понятия, его функционального значения. Общетеоретические понятия управления следующие.

Управление — внутреннее качество целостной системы, основными элементами которой является субъект (управляющий элемент) и объект (управляемый элемент).

Управление предполагает не только внутреннее взаимодействие составляющих систему элементов. Существует множество взаимодействующих целостных систем различного иерархического уровня, что предполагает осуществление управленческих функций как внутрисистемного, так и межсистемного характера. В последнем случае система высшего порядка выступает в роли субъекта управления по отношению к системе низшего порядка, являющаяся в рамках взаимодействия между ними объектом управления.

Управление, по сути, сводится к управляющему воздействию субъекта на объект, содержанием которого является упорядочение системы, обеспечение ее функционирования в полном соответствии с закономерностями ее существования и развития.

Это — целенаправленное упорядочивающее воздействие, реализуемое в связях между субъектом и объектом и осуществляемое непосредственно субъектом управления.

Управление реально только тогда, когда существует известное подчинение объекта субъекту управления, управляемого элемента системы ее управляющему элементу.

Таковы основные черты, характеризующие общие понятия государственного управления. Они полностью приемлемы и для понимания управления в государственной (социальной, общественной) сфере, где в роли субъектов и объектов выступают люди и их различные объединения, например, государство, общество, территориальные образования, экономические и производственные структуры, общественные объединения и так далее [2, c.93].

Говоря об основных принципах системы государственного управления, следует заметить, что только при условии их соблюдения система государственного управления будет эффективной. К основным принципам, на наш взгляд, можно отнести:

Первое: принцип неотъемлемости функции административно-территориального управления в системе государственного управления. Территориальное управление является неотъемлемой частью системы государственного управления во все времена и во всех государствах мира. И если государство не осуществляет его, то это означает лишь, что либо проблемы такого регулирования просто не существует, либо государство не способно осуществлять его.

Перспективы развития системы управления авиационными подразделениями

... значительной степени именно неэффективность механизма государственного управления обусловила необходимость проведения военной реформы в России. В соответствии с Воздушным кодексом РФ (ст. 12) под государственным регулированием использования воздушного пространства понимается установление государством общих ...

Второе: принцип наличия государственного механизма управления. Он вытекает из предыдущего и означает, что государственное управление в пределах территориально-административных единиц должно осуществляться с помощью специально разработанных механизмов и политики, а не просто административными и разовыми мерами. Другими словами, региональное социально-экономическое развитие не способно осуществляться стихийно, оно требует стратегически выверенных планов.

Третье: принцип селективности (приоритетности) оказания помощи регионам необходим для концентрации государственных ресурсов на решении определенных задач и, таким образом, эффективного использования этих ресурсов. В методологическом плане реализация данного требования — одна из самых сложных задач. В качестве основного критерия для принятия решения о поддержке региона чаще всего выступает группировка регионов по уровню развития: «относительно высокий уровень развития», «средний уровень», «уровень ниже среднего», «низкий уровень» и «крайне низкий уровень развития».

Четвертое:

Данная особенность связана с предыдущей и подчеркивает важную сторону сущности государственного регулирования. Дело в том, что если выравнивание экономического развития происходит во многом благодаря рыночным законам и механизмам, то социальное развитие не может регулироваться такими законами. И, несмотря на то, что все же экономическое развитие определяет социальное развитие, возникающие вследствие разных причин провалы в социальном развитии берется регулировать государство.

Пятое: принцип мультипликативности государственного регулирования. Дело в том, что любые локальные (региональные) регулятивные меры неизбежно влияют на соседние регионы. Государственное регулирование территориального развития осуществляется в масштабах системы политических, социальных, экономических, хозяйственных, финансово-кредитных, бюджетных, налоговых, природно-ресурсных, национально-этнических и иных отношений внутри единой страны. Каждое действие, изменяющее структуру и пропорции этих отношений в пользу одной из территориальных единиц, автоматически изменяет их для других. Правда, в долгосрочной перспективе выход одной из территорий из кризиса всегда полезен и для других, но для этого требуется время, а в период поддержки все считают, что эта поддержка идет за их счет.

Также необходимость учета данного принципа связана с тем, что те или иные государственные меры могут иметь сопутствующие или отдаленные результаты, которые могут серьезным образом отразиться на экономических пропорциях, экономическом развитии соседних регионов и так далее. Причем эти эффекты могут носить как положительный, так и отрицательный характер.

Шестое: принцип определения стратегических интересов, вытекающий из задач территориального развития и системного характера государственной политики. Государственное управление не может и не должно быть суммой разрозненных не взаимосвязанных действий в сфере экономики, социальной защиты, охраны окружающей среды и так далее. Государственное управление должно быть системной политикой развития всех сторон региональной системы.

Системный и программно-целевой характер государственного управления необходим для последовательного упорядочения всех сторон хаотичной региональной политики, создания стройной системы государственного воздействия и финансовой помощи регионам по прозрачной, методически выверенной и узаконенной форме.

Классификация систем автоматического управления и регулирования. ...

... признаков является метод управления, по которому САУ подразделяются на системы, неприспосабливающиеся к изменяющимся условиям работы объекта регулирования и приспосабливающиеся (или адаптивные) системы. Рис. 1.7. Классификация систем автоматического управления и регулирования Неприспосабливающиеся САУ — это ...

Сюда же можно отнести ориентацию органов власти на программно-целевые методы деятельности. Программно-целевые методы являются, на наш взгляд, надежным, научным и практическим инструментом государственного регулирования, фиксирующим как экономические, так и социальные, организационно-правовые механизмы государственного регулирования.

Седьмое: принцип системности в государственном управлении административно-территориальной единицей. Данный принцип означает необходимость развития не только производительных сил или потенциала, но и комплексное устойчиво-сбалансированное развитие всех компонентов региональной системы (социального, демографического, экологического и так далее).

Конечно, экономическое развитие и хозяйственные успехи важны и даже часто решающие, поскольку такое развитие и накопление капитала позволяют через повышение доходов местного бюджета эффективно решать и прочие вопросы территориального развития. Но все же требования пропорциональности развития всех сфер экономики, социальной направленности развития (использования всех достижений в целях повышения качества и уровня жизни) должны учитываться. В противном случае это может привести к деградации социально-демографического, этнокультурного и других компонентов региональных систем.

Восьмое: принцип двухъуровневости субъекта управления. Речь идет о том, что государственная политика должна пониматься не только как политика Центра, то есть Правительства или Президента. Под словом «государственная» пониматься должны два основных уровня реализации государственной власти: республиканский и региональный. И, таким образом, говоря о регулировании социально-экономического развития, всегда надо подразумевать действия властей республиканского и регионального уровней, их координацию действий.

Девятое: принцип учета интересов всех сторон управления, или принцип демократичности государственного регулирования, означает, что, независимо от обоснованности таких мнений, любая республиканская поддержка должна идти не просто по решению Центра, а по согласию всех регионов. По принципу согласия должны приниматься решения об оказании государственной региональной поддержки конкретным районам даже внутри городов и областей.

Десятое: принцип правового обеспечения означает, что государственное регулирование территориального развития должно иметь четкую правовую среду. Сложность проблемы многократно повышается при отсутствии четких правовых норм не только административного и гражданского права, но и в первую очередь конституционного.

Сюда же можно отнести необходимость соблюдения в масштабах страны определенной политической, социальной, экономической, экологической однородности. Региональное развитие стран со сложной территориальной организацией может осуществляться только в случае, если в каждой региональной единице выполняется конституционный минимум общих условий жизни, население получает единый установленный минимум социальных благ.

Одиннадцатое:, Двенадцатое:

В то же время это не означает, что государство не может проявлять властную инициативу, реализуя ее на той или иной территории (например, для строительства объектов политического, военного значения — инициатива в этом случае может быть общегосударственной, хотя согласие регионов также желательно).

Государственная система охраны труда в Украине

... Государственного комитета Украины по надзору за охраной труда в отрасли создания безопасных и безвредных условий труда: ? осуществляет комплексное управление охраной труда на государственном уровне, реализует государственную политику в этой отрасли; ? разрабатывает при участии министерств, других центральных органов государственной исполнительной власти ...

Тринадцатое:, Четырнадцатое:, Пятнадцатое:, Шестнадцатое:

Приведенные выше принципы позволяют организовать государственное управление на научной основе, повышать его действенность и эффективность.

Таким образом, государственное управление — это практическое, системное, организующее и регулирующее воздействие государства на общественную жизнедеятельность людей в целях ее упорядочения, сохранения или преобразования, опирающееся на его властную силу.

Эффективное государственное управление, прежде всего, базируется на доверии, взаимопонимании, искренности и честности между государством и гражданами, между государственными органами и всеми общественными структурами. Необходим разумный баланс между государственно-правовым регулированием и повседневной деятельностью общества, его опытом и традициями, устойчивостью и адаптивностью, многослойностью и самоуправляемостью. Необходима широкая социализация государственного управления, в процессе и результате которой оно сблизится, сольется с обществом, станет общественно актуальным компонентом его свободной и эффективной организации и функционирования.

Следует подчеркнуть, что для выполнения всех потребностей общества государственные структуры во многом используют неадекватные для решения этой задачи механизмы системы управления. Организация взаимовыгодного и эффективного сотрудничества с частным сектором и общественностью требует реорганизации или реформирования системы государственного управления. Таким образом, главной целью реформирования системы государственного управления является стратегическое повышение его эффективности.

1.2 Построение эффективной системы государственного управления

Анализ научной литературы, существующей практики и современных общественно-социальных тенденций позволяет выделить несколько аспектов построения эффективной системы государственного управления.

Во-первых,, Во-вторых,, В-третьих,, В-четвертых,

В-пятых, государственное управление должно быть социально эффективным, не «спешащим следом» за общественными процессами и вечно отстающим, не только сориентированным на экономику, а владеющим комплексным подходом и прогностическим видением. Управление, в котором широкое распространение получит опережающее, эвристическое начало, основанное на знании объективных закономерностей, способное удерживать за собой субъективные факторы, действенное, активное, эффективно решающее общественные проблемы и обеспечивающее прогрессивное развитие общества [9, c.281-282].

Исходя из вышеизложенного, можно выделить основные критерии эффективности современной системы государственного управления.

Первое: децентрализация, то есть делегирование полномочий на низшие уровни управления, для достижения большей гибкости в решении общественных целей и усовершенствования системы управления ресурсами.

Децентрализация — наиболее часто встречающееся направление реформирования системы государственного управления. Данное направление характерно для большинства стран с демократической системой правления, поскольку предоставление большей свободы в принятии решений является важным фактором улучшения работы государственного сектора. Необходимость в осуществлении децентрализации обусловлена нерешенностью ряда вопросов на местах, которые оказывают решающее влияние на социальное самочувствие местного населения. Неудовлетворенность в этой сфере приводит к тому, что положительные результаты проведенных реформ в целом остаются не замеченными населением на местах. Поэтому вопросы децентрализации власти и введения института местного самоуправления с каждым днем все больше политизируются, вовлекая в свою орбиту политические партии, общественные движения и активную часть населения страны [11, c.31].

Управление системой доставки продукции

... [2]. Транспортная система - транспортная инфраструктура, транспортные предприятия, транспортные средства и управление в совокупности. Единая ... единицу времени. Грузооборот – основной экономический показатель продукции транспорта, характеризующий суммарный вес грузов, перевезенных на ... Большая маневренность и подвижность; высокая скорость доставки груза; небольшие капиталовложения в освоение малого ...

Второе: эффективная бюджетная децентрализация.

Безусловно, что многие отношения в сфере государственного управления возможны лишь в случае их подкрепления требуемой для их существования экономической базой. Именно за счет воздействия на распределение доходов в обществе органы государственной власти могут воздействовать и на другие общественные подсистемы, реально осуществляя управление общественным развитием.

Таким образом, объективно бюджет государственного управления является одним из наиболее важных и действенных рычагов государственной политики. Следовательно, основным направлением реформирования системы государственного управления является бюджетная децентрализация.

Управление бюджетными доходами и расходами позволяет органам государственной власти ощутимо влиять на развитие социально-экономической ситуации на подведомственной территории. Чем значительнее и прочнее бюджетная база государственного управления и местного самоуправления, тем в большей степени они способны осуществлять свою деятельность эффективно.

Третье: наличие эффективной системы взаимодействия органов местного управления и самоуправления.

С переходом к демократии и свободному рынку изменяются и функции всех уровней власти. С одной стороны, органы власти теперь выполняют функции, которые не существовали в течение советского времени (например, рациональное регулирование рынков и защита прав личности).

С другой стороны, органы власти передают многие из своих обязанностей частному сектору и гражданскому обществу [15, c.207].

Эффективность государственного управления — это проблема не только технологического характера, она многоаспектна и многогранна. В числе прочего эта проблема имеет исторический подтекст. То есть неэффективное государственное управление является следствием того общественного устройства, которое не способно включить в активные социальные механизмы большинство людей. Зарубежный опыт показывает, что одной из существенных причин неэффективности государственного управления является отсутствие включенности большой массы людей в экономическую, политическую, социальную жизнь, что проецируется на всю социальную действительность. Основным механизмом включения общества в управленческие процессы является развитая система местного самоуправления [8, c.119].

2.1 Конституция Германии

Для характеристики особой структуры государственного управления в Германии уже в ранние времена внедрилось понятие «канцлерская демократия». Оно верно выражает то, что политическим центром закрепленного Основным Законом Федеративной Республики Германия демократического строя является глава правительства — федеральный канцлер.

Парламент ФРГ, благодаря избранию федерального канцлера, является органом, создающим верхушку федерального правительства. Конструкция исполнительной власти в ФРГ целиком ориентирована на федерального канцлера.

Государственная служба

... кадровой службой государственного органа. 2.7.Служебный контракт, срок действия, основания и последствия прекращения служебного контракта Служебный контракт - соглашение между представителем нанимателя и гражданином, поступающим на гражданскую службу, или гражданским служащим о прохождении гражданской службы и замещении должности гражданской службы. Служебным контрактом устанавливаются права и ...

Основной Закон ФРГ признает федерального канцлера главой правительства. Хотя в его статье 62 сказано: федеральное правительство состоит из федерального канцлера и федеральных министров (что подчеркивает кабинетный характер этого правительства), другие положения конституции обеспечивают главе правительства такое определяющее влияние, что канцлер отнюдь не является в нем только «первым среди равных», а выполняет ряд важных государственных функций [3, c.42].

Формальная структура федерального правительства представляет собой смешение трех принципов: во-первых — принципа канцлерства, во-вторых — ведомственного принципа и, в-третьих — принципа коллегиальности. В зависимости от индивидуальной способности к руководству и авторитета самого главы правительства принцип канцлерства может быть фактически слабее или сильнее. С правовой точки зрения канцлер в рамках директив политики ограничен тем, что каждый министр руководит своей сферой деятельности самостоятельно и сам несет за нее ответственность. Канцлер не может поэтому в обход министра давать чиновникам министерств прямых указаний, не может «править внутри министерств». Если возникают разногласия между министрами, их разрешает не единолично канцлер, а весь кабинет. Насколько сильно на практике действует этот принцип коллегиальности (совместное обсуждение и голосование в кабинете по всем важным вопросам), зависит полностью от руководящей роли федерального канцлера [4, c.71].

Жалобы на недостаточную эффективность управления час-то раздаются в Германии, но администрация в правовом государстве связана в своей деятельности законом и правом, а потому скорее статична, чем динамита. Внутри этих границ она стремится работать в соответствии с критериями рациональности и целесообразности. В Федеративной республике деятельность администрации подлежит очень развитому контролю со стороны счетных палат (независимых государственных органов для контроля за расходами и надлежащим использованием финансовых средств) и плотно сплетенной сети административной юрисдикции, призванной защищать интересы граждан от государства. Наряду с этими проблемами, вытекающими для дееспособного, быстрого и эффективного управления из строгого применения принципа правового государства, все попытки проведения административной реформы с целью приблизить органы власти к гражданам просто провалились из-за политических трудностей их осуществления. Любое упрощение управленческой системы затрагивает многообразные политические интересы, защищающие статус-кво [10, c.142].

Бюрократический корпус (а особенно рекрутируемые преимущественно с юридических факультетов высокопоставленные чиновники), ссылаясь на исконно прусские традиции консервативной неподкупности и сознания своего долга, гарантировал себе по конституции унаследованные принципы профессионального чиновничества. Тем самым затруднена необходимая гибкость и мобильность внутри самого чиновничества: выслуга лет считается, как правило, важнее деловых качеств и дельным аутсайдерам трудно продвигаться вверх. С одной стороны, германское чиновничество высшего ранга политизировано, а с другой — оно порой проявляет слишком мало понимания и осознания процесса образования политической воли в том партийном государстве, исполнительным органом которого оно обязано быть.

Государственный строй Древнерусского государства

... 73] Цель работы - рассмотреть государственный строй Древнерусского государства. Для достижения поставленной цели определим задачи работы: Осветить возникновение Древнерусского государства; Описать общественный строй Древнерусского государства; Изложить государственный и политический строй Древнерусского государства. 1. ВОЗНИКНОВЕНИЕ ДРЕВНЕРУССКОГО ГОСУДАРСТВА Момент возникновения ...

Тенденция администрации к самостоятельности по отношению к власти, принимающей политические решения, со ссылкой при этом на «вынужденную деловую необходимость» и «деловую законность» сделала и в Федеративной республике актуальной проблему технократии. Чиновничество имеет тенденцию из якобы нейтрального управляющего государственными интересами превратиться во властный фактор с сильной, политически едва ли контролируемой, собственной динамикой, в бюрократию в строгом смысле этого слова.

Хотя формально имеются возможности для контроля над бюрократией (особенно в виде парламентской ответственности министра), они фактически довольно ограниченны. Так, важным средством контроля служит проверка финансовых действий администрации счетными палатами. Однако по своему характеру она может сказаться только спустя много лет, так как этот метод проверки не допускает непосредственного вмешательства в текущее исполнение стоящих перед администрацией государственных задач [13, c.128].

Организация управления Федеративной республикой — в основном дело земель. Большинство федеральных министерств для реализации принятых ими решений собственного административного аппарата не имеет, а пользуется помощью и содействием земельных управлений. Федерация обращается к ним с указаниями, дает поручения и воздействует изданием распоряжений на конкретное проведение ими в жизнь положений законов. Тот факт, что конкретная, детальная работа должна обеспечиваться землями, создает исключительно сильные позиции бундесрата в процессе законодательства, которые, не в последнюю очередь, проявляются как соучастие в административной деятельности.

Отсутствие центрального единого управления, хотя и несколько усложняет административный процесс, не может все-таки рассматриваться как главная слабая сторона германской управленческой системы.

Конституция ФРГ почти полностью ограничивает федерального президента функцией высшего представителя государства. Он стоит вне партийно-политической борьбы и споров вокруг политической власти: президент призван символизировать единство государства.

Оставшиеся у него политические функции носят преимущественно формальный характер. Подписывая законы или вручая грамоты о назначении чиновникам и офицерам, он фактически лишь осуществляет волю других государственных органов. Его связанное с этим право на проверку пригодности очень ограниченно. Во всех предпринимаемых им исполнительных актах он связан визой федерального канцлера или соответствующего министра. В прямом влиянии на остальные конституционные органы, особенно на федерального канцлера, ему отказано. Однако он имеет право на получение информации. Его статс-секретарь участвует в заседаниях кабинета.

Если формальные возможности федерального президента для политического вмешательства действительно чрезвычайно скудны, то, с другой стороны, его косвенные, не связанные с формальными компетенциями возможности оказывать влияние на политическую жизнь рассматриваются экспертами как важные и значительные. В своем качестве мирового судьи и регулятора он ограничен, однако скромными дискретными акциями: может предостерегать и советовать, но не действовать сам политически; он должен по большей части делать все за кулисами или пытаться оказывать влияние публичными речами. Таким образом, федеральный президент не является ключевой фигурой в силовом поле Федеративной республики. Его авторитет основан не на власти, а на том, каким именно образом он представляет государство в целом внутри страны и на международной арене, ибо для каждого президента даже в узких конституционно-правовых рамках все-таки остается немалый простор для выражения на данном посту своих личных способностей и качеств [18, c. 163].

Государственный и общественный строй Древнего Китая

... община и предельно развитая бюрократическая иерархия. Высшая ступень социальной иерархии – царь. Государственный строй восточная деспотия. «Царь–сын неба».Трон передавался по наследству. Власть ... древневосточных обществ - их традиционность. В Древнем Китае рано сложилась система эксплуатации управленческой знатью ... был поставлен перед необходимостью организации управления огромной территорией. С этой ...

В целом к субъектам государственного управления в Германии относятся:

Первое: государство — федерация и субъекты федерации, которые осуществляют государственное управление непосредственно через свои ведомства (органы государства, которые частично являются органами исполнительной власти).

У нас государство как отдельный субъект государственного управления выделяется, тем не менее, органы исполнительной власти, которые также являются органами государства, осуществляют государственное управление тоже непосредственно от имени государства.

Второе: органы местного управления — правоспособные учреждения, корпорации и фонды публичного права. Эти субъекты осуществляют государственное управление опосредованно, то есть государство передало им часть своих полномочий для осуществления.

Третье: специфический субъект государственного управления — белиене. Это частные лица (как физические лица, так и юридические лица частного права), которым доверено осуществление каких-либо определенных государственных полномочий. Они осуществляют опосредованное государственное управление, но действуют от своего имени, а не от имени государства. Государственные полномочия могут быть переданы белиене только законом или на основе законных полномочий какого-либо субъекта. Белиене также подлежат государственному контролю. В рамках своей компетенции они могут издавать акты управления.

Также субъектами государственного управления являются округа и общины (то есть муниципальные образования).

Они представляют собой корпорации публичного права, то есть обладают не первоначальной, а делегированной властью. В этой группе они занимают особое место: как и государство, и другие юридические лица публичного права, они имеют определенный круг задач, но обладают территориальным суверенитетом.

Функции территориального государственного управления осуществляются в ФРГ на нескольких уровнях. Во всех землях низовым уровнем организации государственной (земельной) администрации является район: на уровне общин государственная администрация отсутствует. Главой государственной администрации в районе является глава исполнительной власти района — ландрат, или директор. Подчиняющаяся ему районная администрация одновременно выполняет функции государственной администрации и администрации района как местного сообщества. Нормативные акты при этом исполняются независимо от их источника, но смешанная природа районной администрации проявляется в системе набора служащих: лица, занимающие руководящие должности, являются, как правило, государственными служащими и оплачиваются землей, а их подчиненные являются служащими района и оплачиваются районом как территориальным сообществом.

Во всех землях существуют также управленческие округа, возглавляемые окружным управляющим. Округ является условной территориальной единицей, в рамках которой осуществляется деконцентрация государственного управления; их количество может варьироваться от 2 (Гессен) до 8 (Нижняя Саксония).

Управляющий округом назначается правительством земли; он руководит окружной администрацией. В качестве органа прямого государственного управления окружная администрация координирует деятельность отраслевых служб государства на территории округа; основной ее функцией является территориальное планирование в масштабах округа.

Как на уровне района, так и на уровне управленческого округа существуют отраслевые органы управления, подчиняющиеся соответствующим министерствам. Их деятельность координируется на подотчетной им территории, окружным управляющим и ландратом (районным директором).

Ландрат, в свою очередь, подчиняется окружному управляющему в вопросах государственного управления.

Контроль за законностью принимаемых местными органами самоуправления решений осуществляется государственной администрацией общей компетенции вышестоящего уровня, хотя в некоторых землях создаются и специальные контрольные органы. В большинстве случаев, однако, контроль за законностью действий общин осуществляет районная администрация, подотчетная ландрату, а контроль за деятельностью районов как самоуправляющихся сообществ — окружная администрация.

Контроль за законностью не является постоянным: контрольные проверки нормативных актов осуществляются по мере того, как в орган контроля поступает информация, относящаяся к проблематичной легальности того или иного решения.

Наряду с контролем законности, существует и так называемый профессиональный контроль, осуществляемый теми же органами. Он распространяется лишь на выполнение полномочий, делегированных органу самоуправления государственной властью, и опирается на такие критерии, как целесообразность, рациональность, соответствие государственной политике в данной сфере. Этот контроль может осуществляться не только после принятия решения, но и распространяться на проекты решений, то есть носить предварительный характер. Орган контроля в данном случае играет роль иерархически вышестоящего органа и вправе требовать отмены или изменения решений, самостоятельно изменять или отменять их [16].

Финансовый контроль за деятельностью органов самоуправления делится на два вида: внутренний и внешний. Внутренний контроль за регулярностью и законностью финансовых операций осуществляет ревизионное управление местного сообщества. Возглавляющий его ревизор является местным служащим и подчиняется непосредственно и только бургомистру (главе исполнительной власти).

Назначает ревизора представительный орган, и только представительный орган вправе освободить его от должности. Этот контроль является постоянным и главе исполнительной власти предоставляется обязательный годовой отчет, рассматриваемый потом на заседании представительного органа. Маленькие общины могут не иметь собственного ревизионного управления. В этом случае они могут либо поручить функции ревизора одному из муниципальных служащих, либо пользоваться услуга-ми ревизионного управления сопредельной общины.

Внешний финансовый контроль осуществляется органами контроля за законностью. Во многих землях создается специальное управление, занимающееся финансовым контролем. Внешний финансовый контроль также является постоянным ^.

2.2 Система государственной службы Германии

Современная модель государственной службы Германии сформировалась не сразу. Основное влияние на германскую довоенную администрацию оказала прусская модель государственной службы, сформировавшаяся в результате реформы Фридриха Вильгельма I в 1728 году. Чиновники набирались в основном из числа офицеров, в связи с чем, с одной стороны, прусский административный стиль отличался эффективностью, честностью, отстаиванием государственных интересов, а с другой стороны — низким творческим потенциалом и недоверием к демократии (что во многом предопределило судьбу Веймарской республики и быстрый переход чиновничества на службу к Третьему Рейху).

Серьезная задержка с формированием в Германии централизованного государства предопределила наличие в государствах, существовавших до 70-х годов XIX века на территории современной Германии, собственных систем государственной службы — как правило, более открытых и демократичных, чем в Пруссии. Это явилось предпосылкой для создания в Германии после второй мировой войны федеративного государства и относительно децентрализованной системы государственной службы. Кроме того, в послевоенный период была устранена фундаментальная основа прусской бюрократии — ее претензии на независимость и надпартийность. Современное развитие государственной гражданской службы в ФРГ базируется на направляющем воздействии политических партий и широком развитии института политических назначений (принципов партийного «патронажа»).

В 1957-1985 годах были приняты основополагающие нормативно-правовые акты в сфере государственной службы: Закон о федеральных чиновниках от 14 июля 1953 года в новой редакции от 27 февраля 1985 года; Рамочный закон о праве чиновников от 1 июля 1957 года в новой редакции от 27 февраля 1985 года, Закон об окладах федеральных служащих от 27 июля 1957 года в редакции 3 декабря 1998 года, Положение о прохождении государственной службы в Федерации от 15 ноября 1978 года в новой редакции от 8 марта 1990 года; Федеральный дисциплинарный устав от 20 июля 1967 года. На основе Рамочного закона были приняты соответствующие законы и иные нормативно-правовые акты субъектов Федерации [17, c.93].

Перечислим наиболее существенные черты современной модели германской государственной гражданской службы:

1) очень высокая роль политических назначенцев в системе государственной службы, особенно в процессе выработки стратегических управленческих решений;

2)четкая организация системы государственной службы с нормативно установленной компетенцией каждого уровня управления (вплоть до разделения компетенции по принятию и исполнению решений) и установленными принципами должностной субординации;

• осуществление всей внутриорганизационной деятельности на основе формальных, нормативно закрепленных процедур;

3)сложная, многоступенчатая система отбора кадров для государственной службы из выпускников высших учебных заведений с наилучшей успеваемостью (государство имеет приоритет в наборе кадров перед частным сектором);

• очень высокий социальный статус госслужащего, большое значение репутационных механизмов и норм профессиональной этики;
• существование института почетного чиновника;

• система гарантий правовой и социальной защищенности служащего, принцип «пожизненного назначения»;
• зависимость карьерного роста, заработной платы и льгот от стажа службы и должности;
• преобладание на госслужбе специалистов с юридическим образованием [17, c.104].

2.3 Местное самоуправление Германии

В Германии развита система местного самоуправления, так как конституция гарантирует существование местного самоуправления и основные права органов местной власти. Исходя из принципа остаточной компетенции земель, предусмотренного ст. 70 немецкой конституции (земли имеют право законодательства в той мере, в какой настоящим Основным Законом законодательные полномочия не предоставлены Федерации), и из того, что регулирование местного управления не упомянуто в списке федеральных полномочий, все вопросы местного управления относятся к исключительной компетенции земель.

Базовой единицей местного самоуправления являются общины. Общиной может являться город, сельское поселение, совокупность нескольких поселений. Обязательным условием существования общины, предусмотренным конституциями всех земель, является раздельное существование представительного и исполнительного органа власти. Общинные органы власти формируются путем выборов, которые для представительного органа являются прямыми, равными и всеобщими. В маленьких общинах роль представительного органа может играть собрание всех жителей.

Функционирование и структура органов местного управления различаются в зависимости от того, какая модель принята в той или иной земле. Всего известно шесть различных моделей разделения уровней государственного управления.

Тем не менее, для всех шести моделей характерно наличие общих черт. В крупных общинах территория обычно делится на несколько округов. Органом управления городским округом является управа (или совет), состоящая из назначаемых лиц и (в некоторых землях) чиновников; возглавляется она бургомистром округа, назначаемым советом общины (не обязательно из своего состава).

Управа выполняет на территории округа делегированные ей советом или исполнительной властью общины полномочия (крайне незначительные) и является совещательным органом; она подчиняется в своей деятельности главе исполнительной власти общины. Во многих землях в сельских общинах, состоящих из нескольких населенных пунктов, возможна организация сельских советов во главе с председателем. Члены советов избираются населением, полномочия соответствуют полномочиям совета городских округов.

Делегирование полномочий исполнительной власти очень развито в ФРГ; значительная часть полномочий делегируется общинам землями. Почти во всех случаях делегирование происходит в пользу главы исполнительной власти: совет общины не имеет никакого отношения к выполнению этих полномочий и контролю за ними; специально выделенные государством финансовые средства обозначаются в защищенных статьях бюджета [14, c. 118].

Доходы местных сообществ формируются за счет классических источников: налоги и сборы, государственные трансферты, доходы от экономической деятельности и плата за оказанные услуги, займы.

Собственные налоги общин складываются из двух основных составляющих: поземельный налог и промысловый налог (налог на предпринимательскую деятельность и частную практику).

Базой при исчислении промыслового налога служит общий доход, получаемый данным лицом (предприятием) от предпринимательской деятельности (частной практики, частного промысла и так далее).

Его сбор ограничен законодательно устанавливаемым необлагаемым минимумом дохода; фактическими плательщиками оказываются лишь крупные предприятия. Оба налога могут уплачиваться как физическими, так и юридическими лицами. Эти налоги собираются только общинами; ставка налога ежегодно устанавливается советом общины.

Закон земли может также разрешить общинам введение налогов и сборов на потребление (подобные законы существуют в большинстве земель).

Виды сборов различны; в качестве наиболее распространенных можно назвать: налог на спектакли, сбор за право розлива спиртных напитков, сбор с владельцев собак и лошадей, лицензионный сбор за охоту и рыбную ловлю, целевой налог для содержания пожарной охраны, сбор за второе жилище, налог на моторные лодки и катера и другие.

Районы не имеют исключительных собственных налогов. Однако, в соответствии с федеральной конституцией, земли обязаны обеспечить районы собственными источниками финансирования. В большинстве случаев земли передают районам часть или весь объем поступлений от налога на недвижимость, формально являющегося государственным (земельным) налогом. Кроме того, именно районам, а не общинам может быть разрешено взимать некоторые сборы, в частности, сбор за розлив спиртных напитков и лицензионный сбор за рыбалку и охоту [18, c. 108].

В немецкой системе публичного управления — и, в частности, местного управления — особую роль играет понятие финансового выравнивания. В соответствии с принципом выравнивания, каждый немец имеет право на одинаковый уровень услуг органов публичной власти, независимо от места жительства. Суть выравнивания заключается в перемещении финансовых средств между разными территориальными сообществами (включая земли и Федерацию) с целью более равномерного распределения средств между сообществами — как на территории каждой земли, так и на территории ФРГ в целом. В процессе финансового выравнивания во многом стирается грань между государственными трансфертами и налоговыми поступлениями [4, c. 73].

Характерной чертой германской системы местного самоуправления является традиционно развитое сотрудничество между общинами, направленное на более эффективную реализацию компетенций. Существует несколько форм сотрудничества, нашедших применение почти на всей территории ФРГ.

Рабочие сообщества не имеют статуса юридического лица. С целью совместной деятельности общины могут формировать рабочие сообщества без каких-либо ограничений. Основная задача этого объединения — координация и разработка совместных проектов, поскольку сообщество не является юридическим лицом, не имеет полномочий и финансов. Деятельностью сообщества руководит комитет, куда входят по два представителя (в том числе бургомистр) от каждой общины.

Публично-правовое соглашение, Объединение общин, Сообщество общин, Объединение города и округи

Основной Закон ФРГ гарантирует существование местного самоуправления и основные права органов местной власти. Конституционно-правовые гарантии закрепляют право населения земель иметь представительство, обеспечиваемое на основе всеобщих, тайных и равных выборов, а также право решать местные вопросы под собственную ответственность. Гарантия неприкосновенности местного самоуправления как общественного института (формы организации власти сообщества) не содержит гарантии неприкосновенности отдельно взятых общин или коммун. Последняя может быть распущена на основании законов земель при наличии особых, общественных, интересов (скажем, в целях административно-территориального переустройства) либо в случае нарушения законодательства ФРГ и конкретной земли, где община расположена [3, c. 45-46].

В рамках институциональных гарантий общины осуществляют следующие суверенные права:

• самоадминистрирования: означающие самостоятельность в решении кадровых (принимать и продвигать по службе работников) и организационных (самостоятельно создавать органы и определять их оргструктуру) вопросов, а также право распоряжаться своими функциями и службами под собственную ответственность, без указаний со стороны земельного и федерального правительств, при условии, что это не нарушает их законов;
• общей полномочности: предполагающие ответственность за все дела на территории общины, если только они не входят в компетенцию других властей, базирующуюся на самостоятельности в вопросах планирования и использования территории общины, самостоятельности в решении финансовых вопросов и налогообложении;
• издания нормативных актов, имеющих силу действующих законов.

Институциональные гарантии содержат «реальную налоговую гарантию», то есть зафиксированное в конституции ФРГ положение о гарантии отчисления общинам части государственных налогов, а также упорядочивают налоговые взаимоотношения общин, земель и государства. Общинам обеспечено право опротестовывания через конституционный суд случаев вмешательства в вопросы местного самоуправления со стороны центральных органов государства, органов власти и управления федеральных земель. Специалисты обращают внимание на две особенности конституционно-судебных гарантий правозащиты.

Во-первых, обжалование происходит путем административного иска на любые решения Федерации, принятые на основании федеральных законов и повлекшие за собой нарушение прав на местное самоуправление. В этом случае проводится проверка конституционного соответствия законов, на основе которых принято обжалованное решение. Если административно-судебная инстанция сочтет закон антиконституционным, она принимает решение о его приостановке и передает дело в конституционный суд.

Во-вторых, специально оговорено, что передача полномочий общины другим инстанциям (или их сокращение) не может производиться в объеме, способном изменить специфические формы, структуру и тип общины.

Фактически этим и ограничивается регулирование местного управления из принципа остаточной компетенции земель, предусмотренного ст. 70 немецкой конституции («Земли имеют право законодательства в той мере, в какой настоящим Основным Законом законодательные полномочия не предоставлены Федерации»), и из того, что регулирование местного управления не упомянуто в перечне федеральных полномочий, все вопросы местного управления относятся к исключительной компетенции земель [10, c.144].

В праве земель деятельность органов местного управления регулируется конституциями, положениями в местном управлении и отдельными законами. В рамках этих нормативных актов прослеживается, как правило, идея «сквозного управления», при котором федеральное государство, земли, органы самоуправления представляют собой единую вертикаль, в рамках которой осуществляется управленческая деятельность. Так, конституция земли Баден-Вюртемберг предписывает: «Общины на своей территории являются носителями общественных функций, если в интересах общества исполнение определенных функций в законодательном порядке не будет возложено на другие органы. Объединения общин в рамках своей компетенции имеют тот же правовой статус» (пункт 2, ст. 71).

Речь, таким образом, идет о своего рода остаточной компетенции (хотя формулировка и не встречается в правовых актах), то есть об одной из трактовок принципа общей компетенции.

Однако, как отмечают специалисты [3, 4. 1]., немецкое право в рамках старой традиции понимания самоуправления как части государственного управления указывает, что местные органы власти лишь участвуют на своем уровне в реализации общих функций публичного управления. Специфичность природы местных полномочий, таким образом, оказывается очень условной. Положение об общинах той же земли Баден-Вюртемберг указывает, что «община в рамках гражданского самоуправления способствует повышению общественного благополучия и выполняет функции, возложенные на нее землей и Федерацией» (Раздел 1, пункт 2, ст. 1).

Аналогичные положения содержатся в конституции земли Гессен: «Общины являются на своей территории исключительными обладателями всех полномочий местного публичного управления, осуществляемого на основе собственной ответственности. Они могут решать любую задачу публичной власти, кроме случаев, когда решение этих задач возложено на другие ведомства в общественных интересах специальным предписанием закона» (пункт 1, ст. 137)/

С этой точки зрения у местных сообществ немного своих собственных полномочий в духе естественного права и они оказываются вторичными. Доминируют же те компетенции, которые сообщества выполняют по решению государства.

Глубокое осмысление проблем государственного управления и поиск путей его совершенствования всегда имели и имеют исключительно важное значение для развития общества и государства.

В самом широком смысле государственное управление означает руководство чем-либо со стороны органов государственной власти, имеющее своей целью поступательное и устойчивое развитие. Однако для понимания всей полноты дефиниции государственного управления этого недостаточно. Потому попытаемся раскрыть содержание данного понятия, его функционального значения. Общетеоретические понятия управления следующие.

Говоря об основных принципах системы государственного управления, следует заметить, что только при условии их соблюдения система государственного управления будет эффективной. К основным принципам, на наш взгляд, можно отнести:

• принцип неотъемлемости функции административно-территориального управления в системе государственного управления.
• принцип наличия государственного механизма управления.
• принцип селективности (приоритетности) оказания помощи регионам необходим для концентрации государственных ресурсов на решении определенных задач и, таким образом, эффективного использования этих ресурсов.
• принцип приоритетности выравнивания социальных сторон.
• принцип мультипликативности государственного регулирования.
• принцип определения стратегических интересов, вытекающий из задач территориального развития и системного характера государственной политики.
• принцип системности в государственном управлении административно-территориальной единицей.
• принцип двухуровневости субъекта управления.
• принцип учета интересов всех сторон управления, или принцип демократичности государственного регулирования.
• принцип правового обеспечения означает, что государственное регулирование территориального развития должно иметь четкую правовую среду.

— принцип неизбежной необходимости конкретной меры госрегулирования означает, что использовать тот или иной метод регулирования следует только тогда, когда в нижних звеньях (регионах) нет достаточных прав или ресурсов для решения той или иной проблемы.

• принцип инициативного характера мер.
• принцип установления временных границ каждого регулятивного действия.
• принцип адекватной ответной реакции регионов на государственную поддержку.
• принцип полной обоснованности с учетом всех видов и методов поддержки данного региона.
• принцип широкого использования договорных отношений.

Таким образом, государственное управление — это практическое, системное, организующее и регулирующее воздействие государства на общественную жизнедеятельность людей в целях ее упорядочения, сохранения или преобразования, опирающееся на его властную силу.

Конституция ФРГ почти полностью ограничивает федерального президента функцией высшего представителя государства. Он стоит вне партийно-политической борьбы и споров вокруг политической власти: президент призван символизировать единство государства.

Отсутствие центрального единого управления, хотя и несколько усложняет административный процесс, не может все-таки рассматриваться как главная слабая сторона германской управленческой системы.

Наиболее существенные черты современной модели германской государственной гражданской службы:

• очень высокая роль политических назначенцев в системе государственной службы, особенно в процессе выработки стратегических управленческих решений;
• четкая организация системы государственной службы с нормативно установленной компетенцией каждого уровня управления (вплоть до разделения компетенции по принятию и исполнению решений) и установленными принципами должностной субординации;
• сложная, многоступенчатая система отбора кадров для государственной службы из выпускников высших учебных заведений с наилучшей успеваемостью (государство имеет приоритет в наборе кадров перед частным сектором).

В Германии развита система местного самоуправления, так как конституция гарантирует существование местного самоуправления и основные права органов местной власти. Исходя из принципа остаточной компетенции земель, предусмотренного ст. 70 немецкой конституции (земли имеют право законодательства в той мере, в какой настоящим Основным Законом законодательные полномочия не предоставлены Федерации), и из того, что регулирование местного управления не упомянуто в списке федеральных полномочий, все вопросы местного управления относятся к исключительной компетенции земель.

Нормативно – правовые акты

1. Конституция Германии от 17 октября 1953 года.

2. Закон о федеральных чиновниках от 14 июля 1953 года в новой редакции от 27 февраля 1985 года.

3. Рамочный закон о праве чиновников от 1 июля 1957 года в новой редакции от 27 февраля 1985 года.

4. Закон об окладах федеральных служащих от 27 июля 1957 года в редакции 3 декабря 1998 года.

5. Положение о прохождении государственной службы в Федерации от 15 ноября 1978 года в новой редакции от 8 марта 1990 года.

6. Федеральный дисциплинарный устав от 20 июля 1967 года.

Литература

[Электронный ресурс]//URL: https://drprom.ru/kursovaya/gosudarstvennyiy-stroy-germanii-2/

7. Атаманчук Г.В. Сущность государственной службы: история, теория, закон, практика. — М.: Экономика, 2003. – 386 с.

8. Атаманчук Г.В. Теория государственного управления: Курс лекций. — М.: Изд-во «Омега-Л», 2004. – 282 с.

9. Бусыгина И.М. Германский федерализм: история, современное состояние, потенциал реформирования // Полис. — 2004. — № 5. – С. 42-46.

10. Васильев В.И. Некоторые аспекты современной дискуссии о германском федерализме // Полис. 2005 -. № 1. – С. 71-76.

11. Глазунова Н.И. Система государственного управления: Учебник для вузов. — М.: Изд-во ЮНИТИ-ДАНА, 2004. – 438 с.

12. Государственная служба: Учебник / Отв. ред. В.Г. Игнатов. — М.: Изд-во «МарТ», 2004. – 326 с.

13. Государственная служба (комплексный подход) / Отв. ред. А.В. Оболонский. — М.: Дело, 2003. – 522 с.

14. Государственное и муниципальное управление. — М.: Ассоциация авторов и издателей «Тандем». Издательство «ЭКМОС», 2003 — 304 с.

15. Государственное и муниципальное управление: Введение в специальность. Основы теории и организации: Учебное пособие. — М.: ИКЦ «МарТ», 2005. — 448 с.

16. Гриценко Н.С. Институты парламентской демократии в условиях российского и германского федерализма (сравнительный анализ) // Актуальные проблемы политологии. Сборник научных работ студентов и аспирантов Российского университета дружбы народов. – М.: АКС Пресс, 2001. — С. 142-148.

17. Зеркин Д.П., Игнатов В.Г. Основы теории государственного управления: Курс лекций. — М.: Изд-во «МарТ», 2005. – 218 с.

18. Игнатов В.Г. Государственное и муниципальное управление как специальность и система научных знаний: Учебное пособие. — Ростов н/Д.: Изд-во СКАГС, 2004. – 432 с.

19. Игнатов В.Г., Бутов В.И. Зарубежный опыт местного самоуправления и его реформирования: Учебное пособие. — Ростов н/Д: Изд-во СКАГС, 2004. – 430 с.

20. Кнемайер Ф. Л. Организация местного самоуправления в Баварии (Основные структуры, особенности, недостатки) // Государство и право. — М. – 2005. — № 4. — С. 118-120.

21. Кнорринг В.М. Основы государственного и муниципального управления: Учебник. М.: Изд-во «Экзамен», 2004. – 326 с.

22. Кылина О.М. Органы исполнительной власти в России и Германии // .

23. Литвинцева Е.А. Государственная служба в зарубежных странах. — М.: Изд-во РАГС, 2004. – 226 с.

24. Мэнинг М., Парисон Н. Реформа государственного управления: международный опыт / Пер. с англ. — М.: Изд-во «Весь Мир», 2003. – 431 с.

25. Пикулъкин А.В. Система государственного управления: Учебник для вузов. 2-е изд. — М.: ЮНИТИ, 2006. – 382 с.

26. Радченко АЛ. Основы государственного и муниципального управления: системный подход: Учебник для вузов. 2-е изд. — Ростов н/Д: Ростов. кн. изд-во, 2005. – 293 с.

27. Рой О.М. Система государственного и муниципального управления. СПб.: Питер, 2003. – 419 с.

28. Саюров Н. Механизм государственной власти и управления ФРГ. — М.: Юридическая литература, 2007. – 482 с.

29. Старцев Я.Ю. Государственное и муниципальное управление в зарубежных странах. Курс лекций // .

30. Уткин Э.А., Денисов А.Ф. Государственное и муниципальное управление: Учебное пособие. М.: Изд-во «ЭКМОС», 2004. – 382 с.

31. Хрусталев А.А. Организационно-правовые и финансовые аспекты местного самоуправления в Федеративной Республике Германия // http://www.legislature.ru.

32. Чиркин В.Е. Государственное и муниципальное управление. — М.: Юристъ, 2004. – 320 с.

33. Шамхалов Ф.И. Основы теории государственного управления. — М.: Экономика, 2003. – 394 с.

34. Шапсугов Д.Ю. Проблемы теории и истории власти, права и государства. — М.: ИБ «Юрист», 2003. – 328 с.